大马经济政策的连续性与断绝性

  当代马华文存3经济卷• 80年代

大马经济政策的连续性与断绝性

孙和声

 

引言

 

在当前大马，对我国的现在与未来最具有决定性的政策，当数“新经济政策”。其显示目标为：

 

(一)重组社会结构

(二)消灭贫穷

 

所谓重组社会结构，实质上意味着纠正族际间的经济失衡现象，重点集中于制造业和服务业，换句话说就是“就业结构”的重组。不分族籍的消灭贫穷，重点在于马来贫穷问题，尤指马来传统农业领域，因为这领域占了我国最大的人口数目，同时也是我国经济各领域中最落后贫困的，纵使新经济政策到1990年实现后，四分之三的人民贫穷依然是农村的现象。这是有其历史因由的。也因为这个历史因由，以敦拉萨为首的新经济政策策划并非突涌的灵感，而是有其历史基础的。本文拟以历史示例说明新经济政策与我国的国家政策中有关经济层面的历史的延续性。基本上可以说新经济政策的性质是我国向来一以贯之的经济政策的基本精神，其差别仅在于程度与层面上的深度与广度，基本精神是一致的。换句话说，从二次大战后至70年代之前的策略，是“扬汤止沸”的途径，而1970年后则是“釜底抽薪”的大刀阔斧途径。是故，从一个历史的角度言之，新经济政策是“反经合道”的一种“调盈济虚”的政策。只是这一以贯之的政策，基本上起源于“政治”，是故本文将不仅囿于经济层面大处落墨而已。我国的经济政策将与我国的人口结构、分布、功能、身份地位联结一起论述，因为这是问题的来源。本文论点将分为：

 

(一)经济史略的简单回溯：重点将着力于族群经济失衡的较窄层面。故较广度面的如第一个大马计划(1966-1970)、第二个大马计划(1970-1975)、第三个大马计划(1976-1980)等详细内容将省略，而仅述其政策的取向。

(二)当前经济实况的论述：着力点在于公共企业的“所得”与“所失”。

(三)总结与检讨。

 

史略——昨日

 

经济是一门有关权力的学问，而权力则是透过政治取得的。(引自柯布衣J. K Galbraith的《经济学与公共目的》。(Economics is About Power and Power is Achieve Through Politics)

 

马大经济系教授David Lim认为，影响我国经济政策的因素有四(见《西马的经济成长与发展》)：

 

(1)树胶与锡米的展望不佳。我国最大的两大原产品，从长远来看，均有着不可避免的停滞性。我国出口树胶占了世界天然胶总产品近40%,但是树胶的用途却遭到了人造胶压倒势的威胁。如天然胶中有近60%是用于做轮胎，但轮胎平均仅用20%的天然胶而已，这是因为天然胶弹性不错但硬度却不够。除非我国树胶研究院能有突破性的发现，否则天然胶将不易复兴。此外天然胶价波动性也极大，如较低的供应弹性、投机和一些大国的购买行为等，均影响了其稳定性。锡是一项不可补充的产品，Non-Renewable Sources,会有枯竭的一天，同样的，这类原产品价格也深受国际政治与经济的影响。

 

(2)经济的不稳定性。由于我国在太大的程度与层面上依赖树胶与锡米的出口以赚取外汇，而这两项原产品价格波动大，直接和间接的影响了我国的经济稳定；尤其在投资方面，经济的不稳定性将会引起许多不良的活动，如强化投机活动。

 

(3)人口压力。从二次大战后到1970年之前，我国的人口自然生育率是世界最高者之一，约有3%的年生育率，而同期我国的平均生产力则仅有1.5%的增长率。在这种情形下，高度失业率和递减的生活水准将是不可避免的。这情形在马来传统农业领域表现得最为强烈。因为这领域的生产力基本上是停滞的，而人口增长率却是全国最高的。如在1961、1965、1968年马来人的自然增长(以千为单位)为33.9、30.2、30.8,而华人则为30.6、27.4、25.0。这现象的后果是极严重的。

 

(4)政治压力。我国极特殊的个例为，在这多元种族国家里，占人口最多的马来人是最贫穷的，也生活于最落后的传统农业领域里，但这些人数最多和最贫穷的人口，却是我国最大的政党巫统的权力基础。在这种情形下，我国的经济政策便须面对一个选择的困境：

 

a.把重点放在可导致整体国家经济繁荣的出口取向的种植业如胶园。

b.把重点放在最贫穷的传统农业领域。

 

从独立后至1970年之间，我国的经济政策表面上至少是较偏重于马来传统农业领域，如陈修信在1962年时曾有言：“联盟政府将致力于建立一个繁荣的马来农社，因为大多数马来人是居住于农村；而一个繁荣的马来农社，其利益也将不仅限于马来人本身而已，其他种族也会由此享受到利益。”（如马来人较有钱，华人生意也较好做？）但是一位经济学者Fisk却认为这是口惠而实不至的。因为在实质上，我国的经济政策依然是偏重于使非马来人受益的经济活动，如商业化的烟草和木薯种植业（见Silcock与Fisk编《独立马来亚的政经》166页）。

 

事实是否如此，这是颇复杂的，若从联邦政府的预算支配来看，从独立后到70年前，有近一半是花费在农村方面，但何以不见显著效果，这必须从多方面来论述。

 

从人口方面看，马来人占了我国西马人口的近半；在地理上，彼等大都集中居留于发展较受忽略的农村地带，尤其是近河流两域（马来文化基本上便是一种河域文化Riverine Culture］）；从功能的角度言，彼等也大都从事小型的渔、农、手工艺等职业。但是因为马来人自英殖民时期便培养起一群颇具马来政治意识的中上层官僚，这条件配合上成功的动员马来农民，使得上中下层间的三结合，能有效的建立马来人的势力。也因为这存在的势力，使得马来人能在我国的决策过程中，占了决定性地位。在这种情形下，中上层的政治与行政人员，为了强化扩大彼等的政治资源，难免会倾向于满足下层马来农民的基本需要、基本服务和基本教育的政策。但在实际过程中，从战后到1970年这期间，马来人的生活条件似乎并未发生革命性的变迁。这是个颇有研究价值的问题。

 

马来亚1947-57各族的总体与个人所得表：

	马来人		华人		印度人		总数
	1947	1957	1947	1957	1947	1957	1947	1957
总体个人所得	656	1125	1714	1975	337	475	3023	3675
巴仙率	22	30	57	54	11	13	100	100
人口（百万）	2.54	3.13	2.61	2.33	0.6	0.7	5.82	6.28
平均个人年所得	258	359	656	848	560	691	519	585
男15至19岁（百万）	0.67	0.786	0.82	0.65	0.26	0.236	1.78	1.679
平均时成人年所得	979	1433	2090	3264	1296	2013	1700	1280

   

上表为大马各族在1947-1957年之间的总体与个体所得。在未引述前。有几点须加以说明：

 

a.该表的数字仅是粗略的估计，并不具有绝对的准确性。

b.衡量的标准是以金钱（所得）为单位。换句话说，非金钱性的财货与劳务（Non-Monetary Indication）,并不能有效反映出来。

c.华人多为新村或城镇居民，而马来人多为农村居民。城镇生活费用一般上较农村为高，而且马来农民有许多不易准确计算的方面，如住屋可能多为本身拥有，纵使租用，其房租也较低，且不少生活需要是可由本身生产的,像果树、鸡鸭等。这是生存式经济的特点。

 

从这表格可观察到：

 

（一）从47-57年间，马来人的总体与个体的年所得均有所成长，虽然华人的年所得也有成长，但马来人却稍快一些。

（二）同期马来人口有增加的趋势，而华人则有递减的现象。其中有一重要变化为：1947至1957年这10年间，马来农村人口遽增，而华人则相对的减少。这一点必须论及这期间的政治与军事变化如实施紧急法令期间华人的大移民。实质上，从人口变迁的角度来看，新村计划在很大程度上加速了华人的都市化（从政治层面看，实施紧急法令时期则加速了大马独立的步伐）。这使得华人的就业机会变得比马来人较佳，若以基本服务为衡量标准，这时期新村华人的福利是较马来农村为佳。这一点个人觉得对扩大华巫经济失衡是有助力的，如在城镇与新村，一般上有较好的教育设施，自有助于提高就业机会。同时实施紧急法令时期的新村计划，在很大程度上也加速了华人整合入我国经济领域中的较先进的领域如种植业。这一点意义极重大，因为华巫经济失衡的基础主要便是建在：华人——先进和出口导向的种植业；马来人——自足的传统生存性农业领域，这是大马二元经济（Dualism）的特色，也是华富巫贫（比较上言）的重要基础之一。这是实施紧急法令时期的一个经济效果，而其政军效果则为加速了马来人权力的强化和华人政军权力的进一步削薄。这对我国的价值的权威性分配是起着决定性作用的。华人在殖民时期，因为英殖民的商业阶级的存在以及其占据的重要经济领域，使得华人不易扩大其经济力量以及由经济进而延伸入政治的决策（见Lee Poh Ping著《19世纪的新华社会》一书）。而二次大战后到独立后，虽然华人应有解放的机会，但也因为政治决策从英人手中转到马来民族主义者，使得华人持续其独立前的仲介性经济地位一一实际上马来民族主义者便有以外国资本来限制华人经济扩大的动机。这是何以到1970年时，我国公司资本有超过60%掌握于外国手中的理由之一。

 

马来人从50年代起到70年代，实际上已采取了具体的措施，以求改善马来人的经济地位，如农村与工业发展局（Rida）、联邦土地发展局（Felda）、人民信托局（Mara）、土著银行、国企（Pernas,成立于1969年）等。Rida与Mara各成立于1951与1966年。用Bruce Gale的话形容，这两个公共机构的成立在于：“由强有力的马来政治家向彼等的马来支持者和反对者显示彼等对解决马来贫穷问题的诚意。”（见《大马的政治与公共企业》一书45页）。这两个机构起源于强有力的政治动机，但也因为过度的政治干涉，而使得其成就颇为有限。Rida在1951年由拿督翁（Dato onn）成立时，恰好这时期为拿督翁在巫统中失势的时候。翁氏离去后，巫统成员当然也不会很落力于他的政治建设。Mara的成立则为敦拉萨一手搞起的，其目的为改组Rida和给予一个新的名称，并注入新的活力。基本上，两者的策略均为一种由下而上（Bottom Up）的改善马来人的经济措施。其差别则在于Rida较农村取向，而Mara则较都市取向。这是因为前者出现在英殖民时期，而英人对马来人向来采取一种使马来人安于现状的策略，是故这策略颇强调马来农村建设，同时也相信若把注意力放在农村工业、信贷和农产品的市场销售等，广大的马来农民生活条件将会逐渐改善。Mara虽是都市取向的，但其意识形态与Rida一样，均认为援助马来人应由小而大，由下而上，而不应太强调帮助较大的生产者，因为这仅会在马来农村建立一个新的马来资本主义阶级。只是这两个机构均成就平平，而其信贷部（多贷款3千至5千元给马来小商人）则大量亏损，大部份的贷款均是有去无回。主要因素为这两个机构均颇缺乏实际经验，缺乏规划，而更严重的是太过受到政治因素的制约。这导致了许多不良现象，如许多借贷者均为有关的政客或其亲属朋友（见《大马的政治与公共企业》之第三章）。相对的，采取由上而下的国企，其成就就颇为可观，不过主要的依然是依靠政府的支援（下文将讨论这问题）。

 

就马来农村的内部因素而言，政府虽在供给方面提供了不少便利，然其成就不显，主要便在于一些文化与制度层面的因素所导致的。如：

 

（一）马来人传统上的天命观。

（二）回教的继承制度使土地分割得过度分散（实质上在大马许多改革如水力系统和改良的品种等均未配合土地改革的进行）。

（三）冒险的代价。一般上，农村经济改革不易成功，其中一个很实际的现实问题为：农民均颇贫穷，也少有累积财富，一旦进行新的试验，均抱着颇大的“回避冒险”的态度。因为若实验失败，其结果便是饿肚皮。而小康、中等收入和富有的华人，反而较有能力和胆量进行新的试验，如油棕和可可的种植。

 

我国是自由企业的资本主义取向的社会，其经济环境是具有高度的开放性的。在1970年前，我国的政府也似乎是较右倾和较不欣赏社会主义经济的手段。源自殖民时期出口原产品的经济政策是主导，鼓励本土工业的思想似乎并不很浓。其原因可能是：

 

（一）在意识形态上，东姑等人颇欣赏自由企业制。

（二）源自英人的出口导向的经济改策，颇能为我国带来经济繁荣。而进口代替政策并不很显著。

（三）独立时我国的各族领袖似乎有一种默契：马来人取得政治优势而华人则享有与独立前一样的经济自由,以补偿其政治和行政上的劣势。

（四）华人的企业似乎在很大程度与层面上具有“文化的排他性”。换句话说，马来人可能不易打入华人已占有的经济领域中。马来人若欲在经济层面取得成就，似乎尚得依靠外国资本如外国大企业录用和训练马来企业者。

（五）当时我国的政府可能认为，马来亚是一个小国，若欲发展经济，极需要国际资本的引入，和在某种程度上防止资本的过度外流。而自由企业制则将是最佳的方法。

（六）从实处着眼，这时期我国政府也颇缺乏足够资格、能力和经验的人才，以便大力促进本国的工业化政策，以及透过公共企业大力扶助马来贫者，加速他们进入国家经济活动的主流。

 

基本上，这颇开放的自由企业制，对马来贫民生活的改善并不很具正面效应。因为以原产品为主的出口取向政策在很大程度上，将进一步刺激这层面经济的发展一一即以华人为主的先进种植业领域如橡胶、油棕、可可、木薯等。显然的，这对以自给自足为其特色的马来传统农村领域，并没有直接的影响。同时，有一点便是在1970年前大马的经济，Silcock认为是建立在两个联系领域：

 

a.外国企业。其主要目的为强化本土原产品的输出，故对本土工业的建设并不很有兴趣，顶多其代理公司多雇用几位本土经理而已。

b.建立在血缘基础上的华人企业。笔者发现到的一个特点便是——即使到了80年代的今日，华人企业似乎依然较满足于商品买卖的仲介性经済活动，而较不兴趣于“生产性”的企业如制造业。显而易见的，外国与华人商业资本并未能在我国的经济领域里引起一个有力的“扩散效果”以：

 

a.促进我国的工业化。

b.导致传统落后领域的剩余劳力能“转注”到这些工业领域，以便缓和农村贫穷。

c.在我国引起某种程度的科技工艺的革命，这将有助于促进落后领域生产力的增加。如较有效的种植法或捕鱼技术。

 

简言之，外国与华人商业资本，似乎并未充份发挥彼等的潜能。不过这些情形，自1970年后的新经济政策大力推行后，情况正在加速改变中。如：

 

a.联邦土地发展局大量的开拓新处女地，这使得过挤的农村落后人口得以转移和缓和。

b.工业化的加速进行。这在很大程度上可吸收就业不足或有劳力剩余地区的人口。

c.一些新机构如稻米局的成立，在很大程度上打破了华人的一些专买专卖的经济活动。

 

从殖民时期至1970年之前，我国可以说是个颇典型的自由企业制国家。但自1970年后社会主义的色彩是加重了（如大量的公共企业的产生）。但从整体而言，大马依然可称为一个自由企业国（实际上，世界上大多数所谓自由企业制，均为混合制）。

 

现况——今日

 

从一个历史的延续性角度透视大马经济景观，可分为4个阶段：

 

（一）首个阶段主要为基本设施的提供。从族群观点来看，在1965年成立的联邦土地发展局，为农村马来人提供了非常全面性的移民计划，而1966年成立的农业局（Fama）,在很大程度与层面上，也为马来农民的产品提供了较佳的买卖机会。而农业局属下的稻米局（Napra）在第二个大马计划（1971-1975）成立时更为马来农民的产品提供收集、运输、销售的服务，同时也保障彼等的产品之颇稳定的价格等。这些公共机构针对马来贫穷问题的一些结构性弱点，提供了积极的解决方法。同时其他基本服务和基本教育的扩大，也极为可观，如在1961-1965年间，政府共为农村建立了2千哩的公路、9座大型的卫生中心、122座小型的卫生中心和643个小型医药所（如接生所）等；同期农村的电力、水力便利也大大的普遍化了，使教育和田地的水力灌溉取得更为有效的成绩。但是因为这些改进均是在政府较倾向出口成长和自由企业制的条件下进行，一般上马来农民的生活条件改善之速度依然比不上从事工业与种植业领域的就业入口。这是因为马来农产品的增值比不上工业和种植业产品的增值，彻底的解决方法依然是工业化的途径。从这些公共企业与政府财政措施看起来，可见在70年前后，政府对马来贫民的福利化和纠正族群经济失衡是颇积极的。70年前后的差别主要依然是一个态度的问题。在1970年前，政府仅扮演一个“消极的供给角色”，但1970年后已成为一个较积极的引进和引入经济主流的先锋角色——纵然这会使人觉得大马政府已日愈箝制自由企业和引起一些人的恐慌，如工业协调法令（1975）的通过与实行。

 

另外，大马虽在60年代后期便已开始经济多元化和出现建立本土工业的意愿，但其积极性亦是在70年代后表现得较为强烈。如在第一与第二个大马计划中，农业领域的年成长率为4.3%,但制造业却扩张至12.5%。同时制造业在1970年时已占国民总生产毛额的13.4%,到80年时已跃至25%。相对的，农业领域在1970年时，仅占38.8%,到1980年时更落至22.2%»若以这数字和50与60年代比较，将会发现其重大差别。在50与60年代，我国农业领域尤其是树胶与锡米，几占了国民总生产毛额的近80%。若从就业机会的角度来看，制造业在第四大马计划所创的就业机会，占整个新就业机会的三分之一强。

 

由此可看出1970年前后大马经济政策的转变，当然影响这些转变的因素是多种的，但从一个种族政治的观点来看，主要的依然是“政府动机”。如马哈迪在《马来人的困境》一书所言，彻底解决马来经济困境的策略之一，便是“马来人的都市化”，其意当然也包括了都市的就业机会（制造业和服务业等）。从经济角度看，工业领域实际上也是彻底解决农村剩余劳力和贫困的治本之道。

 

（二）第二阶段主要目的为转变马来人的一些文化价值与制度，以便马来人较能适应和配合政府加速现代化马来人的努力。这问题是颇复杂的，同时也牵涉到许多无形的问题。当前大马，马来社会已存在一股力量（尤指泛马回教党），极力贬低政府现代化马来人的努力，如指责政府意图使马来人物质上升，精神下降，和由此导致马来人道德沦丧，削薄了宗教信仰的强烈度等（本文将不深入探讨这问题）。实际上，马来人文化与制度对马来人经济贫困之间的关系，早在20年代时便有人论及（见W. Roff “The Origin of Malay Nationalism”一书）。

 

（三）直接的引导马来人注入我国经济活动的主流。基本设施、基本服务与基本教育的提供以及马来人文化与制度的现代化，是马来人注入我国经济主流的基础和踏脚石。虽然早在1951年Rida计划时，政府便已表现出这种态度，但具体和有效的成果，却是新经济政策实施以后方较显著。城市发展局（1971）成立时，便获得政府贷款一亿马币。虽然其主要活动似乎仅类似新加坡的都市重建与发展局，但其实际活动并不限于此，而是在大都市一一尤其在联邦首都为马来商人提供做生意的场所和贷款。不过，Uda的活动本身，颇为一些马来小商人所抱怨。因为其主要援助对象均是已有生意基础以及颇有影响力的马来商人，而不是使更多的马来商人进入经济主流。同时可能因为管理以及缺乏经验的因素，其效果似乎并不显著。另一点就是城市发展局的活动似乎直接危及首都一些华人的生计。

 

在众多的公共机构中，国企的表现是最为突出的。在成立时获得政府拨款1千万元，在第二个大马计划（1971-1975）则获拨款1亿元。

 

国企与城市发展局所釆取的策略与Rida或Mara是大异其趣的。国企一开始便以大企业的姿态出现一一而且专向重点企业进军（一如国油）。国企的成就可说是由政府建立起来的，这一点可由下列实例看出。

 

a.马来西亚国民保险公司（MNI）,1970年成立，注册资本1千万元，缴足资本500万元。这家国企的附属公司颇能赚钱，主要是因为政府给予它许多机会，如公务员的住屋抵押和一般公务员的保险，这使得国保几乎占据了我国人寿保险市场的一半（注意：政府是全国最大的雇主）。同时，马来西亚国际航运公司（马航）等的保险生意，也被国保取得。在1972年，国保还组织马来西亚国民重保险公司（NRB）以使其重大的保险费不致外流。1979年，国保获利200万左右（税前利润）。

 

b.国企属下的建设公司（Percon = Pernas Construction）,1971年成立，注册资本1千5百万元，缴足资本350万元。这公司获利颇大。在1978年，便获得净利300多万元。究其原因，是政府把许多有利的建设计划交由这公司进行。由此可见，这两个盈利公司，均依靠政府的施予而大获其利。这一点在中国贸易的独占上，也表现得最为清楚。

 

c.国企证券（Pernas Securities）,1971年成立，注册资本5千万元，缴足资本1千5百万元。这是国企最大的附属机构，同时也是表现最为特出的，尤以1976年时购得伦敦锡矿股权最为轰动。国证在早期较倾向于和外国资本合股，稍后再进行购买在大马的，尤其有关我国主要原产品的企业股权。

 

在这所有计划中，新近推行的“国家信托股票计划”，可以说是更见雄心和潜力的（详情请阅《经济季刊》第23期许平等的专文）。这是个以马来人资本“化零为整”为基础的企业。一般上，大马有关援助马来人的计划均以政府拨款为主。虽然马来人化零为整的计划早已有之，如哈志基金和武装部队基金等，但其成就并不显著（土著银行则表现颇佳）。国股的成功，对马来人经济成就将会起着很大的推动作用，且对现有的大企业如：马矿业有限公司、马来亚银行、马烟草公司、高低原有限公司的发展，无疑是注入一股新的活力（这些企业均是马来人占多数股，虽然是公共信托的）。同时也为公共企业的转入马来个体之手起着滑带作用。实际上，国股成立不及一年，便已发出了3亿多单位的信托股，在8个月内尚发出总值4千多万元的股息，由此可见其潜能之大。

 

（四）第四阶段也就是成果。一般上，大多数人在比较新经济政策的成果时，均以1970与1980年的数字来反映。在1969年，我国有限公司的总资本为46亿7千6百万元，其中62%为外资，华人略超过20%而马来人只有2%。贫穷率的统计，在西马160万个家庭中，有49%是生活于贫穷线下（79万2千个家庭）,其中的49%仅占我国总入息的20%以下。而5%入息最好者则占T30%。这种“所得缺口”的现象，在大多数低度开发国均如斯,大马并非特例。从种族角度来看，1970年各族之平均家庭和个体收入为：

 

	巫人	华人	印人	其他
平均每月家庭收入	172	394	300	813
平均每月个体收入	34	68	57	不详

 

从上表中可看出华印族的平均收入是比马来人多了一倍。这主要是因为华印族居于都市和从事较先进的工业、矿业和种植业领域的经济活动。这一点可由下列数字反映出来：

 

（一）在1970年，乡区平均收入仅为200元。

（二）都市平均收入则为428元。

 

其间差距颇大。在1970年，我国城市人口的各族比例为：

 

	居于都市人口	所占比率	居于乡村人口	所占比率
巫人	699372	14.9	3986466	85.1
华人	1479225	47.4	1643225	52.6
印人	323436	34.7	609194	65.3
其他	28401	40.8	41130	59.2
总计	2530433	28.7	6279915	71.3

 

由上表比率看出，马来人是乡区取向而华人则是都市取向。这种人口型态的构成，必须从历史的演化角度来说明。

 

在1970年，大部份马来人均居于乡区，所从事的经济活动，多为较不见增值的自给自足型生存经济。也因为这种人口分布和功能的特质，使马来人成为我国富裕经济的最落后部份。在1970年，我国各族人口的所得，介于10元至99元的马来人占了8.5%,而介于100元至199元的马来人占了60.8%（华人则为9.6%与24.9%）。这一点已足以说明马来人的贫穷现象（虽然所得并非最佳的衡量标准）。

 

新经济政策目的，主要是纠正这种失衡现象，预期于1990年时达到比较均衡的比例。由上可知马来人贫穷实与其人口分布（乡区）、功能（就业型态）是有着密切关系的，是故90年代的均衡现象，最适于从这方面来衡量（个人认为这比公司股占有率来得有意义）。（更详细的统计资料请阅“Malaysia Growth & Equity in a Multi-racial Society”页118及119。）

 

西马1980-90估计就业比率（单位：千人）

领域		总就业人数	1981-1985		986-1990
			巫人	华人	巫人	华人
初级领域Primary	农业	1539	-23	+89	-27	+88
次级领域Secondary Sector	制造业	794	+142	+45	+120	+59
	建筑业	259	+46	+11	+52	+13
	运输	191	+34	+3	+38	+4
第三领域(服务)Tertiary Sector (Service)	零售	635	+78	+58	+93	+94
	金融	51	+6	+4	+7	+6
	政府	696	+86	+59	+101	+85
	其他	99	不详	不详	不详	不详
总数		4264

   

这表格取自《大马华人》一书第16页。从这表格中可观察到下列特点：

 

a.制造业和服务业人数的成长超越原产品部门。这与新经济政策显示的目标相称。实质上，在1981年时，制造业和服务业在我国总国内生产毛额已占了20%和45%,大大削减了原产品的过高比例。这在某种程度上也提高了我国经济稳定的程度，虽然基本上我国的“开放性的2元化经济”依然很受国际经济形势的制约（如1981与1982年的经济绩效就比1980年差）。但若与1957至1969年比，初级产品所占比例已大大削减（这时期锡与树胶、油棕、木材等占了出口总值的80多巴仙，石油这时尚未为最大出口）。

 

b.政府依然是我国最大的雇主。但是在马来人本已大占优势的就业机会中，一直到1990年时，马来人的加速依然超越华印族，这很明显的会使华印族的就业机会受到某种程度的剥夺。更重要的这并未能反映我国人口结构的各族色彩，马来人的代表性依然过高。

 

c.马来人在基本部门的人数显著递减而华人则显著递增。这是个很严重的问题。若说新经济政策造就了一个马华人的困境一一那么这将是一个很真实的事实，至少在基本部门是如此。首先土地便是个问题。虽然自1956年的第一个大马计划起，我国便开拓了不少土地，但这均是为马来人而非华人一一华人是任其自生自灭的。第二,就华社的客观条件言之，工商业和都市取向的华人是否适合向这部门倒退，尚是个问题，尤其就长远来看其展望并不佳。就更现实的角度来看，矿业部门中“锡”的前景已不佳，在1981年便倒闭了不少。就占我国最大出口（超过20%出口总值）的石油，在1974年的石油发展法令下，一切权力均操于国油，华人根本未能染指。就多样化而言，油棕、可可前景不见得很好，木材业也受到保留林业地的政府所制约而难有更佳发展。是故。华人在农业部门与马来人1比4的对比，根本就不切实际。

 

d.商业方面，尤其在金融部门，自新经济政策实施后，在5年内马来人已突增了76%。若以这种速度进展，在这部门的马来人在1990年后所占肯定会超越48%。这种“逆转”可说是政府强制造成的。这部门的加速就业率实际上也意味着马来人口的加速流动，如在1975年时，马来人在都市的平均比率已达30%了。

 

从以上的统计资料反映，新经济政策颇为成功，可以说是一种不流血的革命。在极短的10年内，已颇全面的转化大马的经济景观。这些均证明了一个事实一一“经济是有关权力的一门玩意，而权力是透过政治取得的。”

 

展望——明日

 

大马的经济形态属于一种“开放性二元化经济”。这是殖民主义的产品。这类型经济形态一般上均倾向于“出口导向”的原产品经济形态如胶、锡。自独立后到1970年之前，这类型经济形态并未有激化的变动。这一点可由1956-1960、1960-1965的马来亚经济计划，以及1966-1970的第一个大马计划的着力点反映出来。

 

可以概括性的说，这3项计划均着重于种植业与矿业的发展，以及基本设施，如公路。两者是相辅的，甚至可以说从殖民期到1969年期间内农村发展，尤其是普遍性的基本设施，其深一层的经济意义在于“加速和方便”种植业和矿业的发展。对利用本土原料的加工过程，以及建立本土的工业基础，并未有积极的计划。而其高度的高效性经济，包括出入口之平衡，便全赖原产品的出口以平衡高度开放的入口。在很大程度上，华巫族间的所得缺口之形成，与这“开放性的二元化经济”形态,有高度的密切关系。按Douglas S. Pauw & C. H. Fei的学说，这类经济形态是建立在4个基础上：

 

a.无限供应的土地。因为种植业需要的先决条件，便是有充份的土地供应。第一与第二马来计划的中心点，便在于树胶的翻种和新植以及大量新土地的开拓。联邦土地发展局便是在这种情形下产生的，开拓的土地可资用为“经济作物”如树胶、油棕或自足的需要。前者作为出口，后者则作为粮食的供应，是一种相辅的成长。

 

b.种族分工和所得分配的失衡。二元化的经济形态使华印集中于出口取向的经济作物，使巫人固定于其传统的农业部门。两种经济活动的增值差异和所得差异，便是华富巫贫的一个基础因素。

 

c.比例过高的单向出口导向的经济政策。在独立前，近80%的耕地是用来生产初级产品如树胶、油棕。在大马，纵使在1957年后虽然实施了多元化政策，但较多样的油棕、可可、木材等，并未改变其本质。是故，大马经济不稳定的因素之一，并未在很大程度上削减。

 

d.公共投资多集中于基本设施。大马的基本设施在东南亚可说是首屈一指的。但这些建设在很大程度上仅不过是为了支援种植业和矿业发展之需要而建的。实际上本国一些学者如Shamsul Amri Baharudin便认为源自英殖民的这种经济形态，仅不过造成了两种不良后果：

（一）使马来亚成为殖民主子国的附属。

（二）加速农村的贫困。

 

由此可见，华巫的经济失衡在颇大程度上是受到源自殖民时期的经济政策所导致的。而在独立后，也因为权力转移的和平性质，使这种经济形态持续下去。但自1970年后，第二个大马计划开始，这情形便在急速转变中，尤其是公共部门所扮演的角色。这是其断绝性的一面。然而源自殖民期的援助马来人经济贫困的内容，至少在表面上不仅受到延续甚至已被强化了。如Felda的计划已愈趋全面性。当然，主要因素依然是1970年后的经济政策，其纠正族际经济失衡的“政治意愿”,被大大的强化了而已。

 

早在殖民时期，有些洋学者认为：“殖民者在东南亚养牛，而挤奶的则是华人。”实质上，华人吃的是草，而挤出的则是奶。华人是殖民政府的生财母鸡（纳税），所谓养鸡取蛋也。二次大战后东南亚各国纷纷取得政治主权时，唯恐华人乘机寻求统治东南亚国家的经济主权，几乎每一国均运用各种策略打击华人的经济活动，泰国与越南亦不例外。这些策略均迫使华人改变和转化其经济活动（也有正面的如由零售业转向银行业等）。学者如高来（Golay）等，在研究东南亚国家的低度发展时，便采用这种民族主义的途径来透视。

 

在马来亚，因为客观条件的特殊，使得马华人的打击较为缓和。这是因为马来亚的独立与华人的支持与否有着决定性因素。也因为这个理由，使得当时的各族英文教育的精英形成了一种默契的华人经济——马来人政治的平衡性多元化政治体系。一般上，在东姑时代这种默契是受到尊重的一一这也是何以我国独立后的经济政策与独立前改变不大的原因。

 

这种妥协，一般上是满足了华人商业资本和外国资本的意愿，但在马来人方面，却引起了普遍性不满，虽然政府并未忽略马来人的一般福利与农村发展。可是“开放性的二元化经济形态”，使政府对马来人的援助未能产生满意的期望状态，而权力又是建立在彼等的基础上。在这种情形下，类似“新经”的政策之所以产生，似乎仅是个“时间的问题”而已。当然，一种观念或概念是重要的，但是时机一一时间性是否成熟，也是同等重要的。五一三事件很自然的便会成为催化剂与合理化的理由了。这便是整个问题的前因与后果。

 

新经济政策对华巫究竟有何终极影响，以目前的倾向分析：

 

（一）从整体的角度言，今日大马本质上依然是自由企业制（程度上的问题）。虽然与今日的印尼、菲律宾、泰国、新加坡比较起来，我国公共部门对经济领域的干涉是颇广泛和积极的。但吾等应认识到这并非1965年以前印尼苏卡诺或今日缅甸的意识形态性的社会主义，而是产生于很实际的族际经济不平等的基础上。况且从政府本身的言论观察，这种干涉政策似乎是“权宜性”的。虽然政府也大量收购外资如伦敦锡或牙直利，但吾等必须认识到，从一个国民的观点来看，某种程度与层面的“国民化”是维持我国“经济主权”的“必须的恶”。是故，若私人企业界无能控制一些我国的重要经济命脉，由政府来办并非不可行的。主要是：

 

a.不可由此而影响了私人，尤其是华族的投资意愿和投资机会。

b.部份有利可图的公营事业理应开放与全民共享如国油。

c.经济法令之负作用应加以防止。一句话，兴利在当前是重于防弊的。因快速经济成长是一切的先决条件。过度的强调防弊与分配而忽略生产是忽略了“优先次序”的。我国的民主政治制度根本就是“强调分配重于生产”的，因各族团体的领导人均强调为某一族群争取多少而非为全民生产多少。

d.应扩大与开放全民教育，否则我国的劳动素质与生产力将不易提升甚至赶上发展的需要，民间也不易引入新企业和新产品。

e.尽可能的尊重市场原则，使个体发挥其潜能。换句话说,要实现一个较均富的社会，透过私人企业界的发展而后抽取适当的税率，与实行较广泛的福利政策，应是更适合我国国情的。同时自1970年后政府已日愈重视本土工业的建设如采取进口代替和出口代替的政策，企图利用外资与本国资本建立本国的初级工业，以满足本国市场的需要如轮胎，甚至有进一步利用本土为生产出口产品（出口代替）如冷气机以赚取外汇。这种贸易为成长的引擎或透过贸易发展的策略，是一些新兴工业化国家如台湾、南韩所采取而取得很好效果的。只是应注意到快速成长是否配以较平等的所得分配如台湾、南韩，或仅有快速成长而无平均分配如巴西、墨西哥。同时在发展工业与贸易时，更必须注意到一些特殊情形，如在印度、歌伦比亚因政策不适合本身条件导致成长与所得分配均鲜有进展。我国有一些很好的条件，便是储蓄率高（这与1951年的雇员公积金制度和1967年的社会安全保险有关），以及石油的高收入，.使得投资资金较不拮据。是故，政府若能开创一个良好的投资环境，公共尤其是私人部门，将会为这个国家创造更多的财富。

 

（二）华人应认识到1970年前那种颇无节制的自由企业制已成为历史。虽然这对华人的自利的个人主义的特质之发挥起了很大限制作用，但华人本身也应由满足于商业性买卖的企业转向生产性的事业。华人的经济展望，下列条件是极重要的：

 

a.政府对经济活动的干涉在程度与层面上有一个能令华人忍受的限制。

b.政府是为民谋利而非与民争利的组织，对经济的干涉应止于那些较无利可图而又具普遍性福利的如邮政（有利可图）、水电服务、火车服务等。

c.不仅要避免一个全能的中央化权力的政府，同时也应认识到经济自由的重要性。这是最能发挥个体潜能、提升生产力和效率的经济法则。新经济政策目标必须在一个极快速成长如10%成长率的范畴内实现，这个原则是必须强调的。

d.应该尽可能“平等化”，如教育与就业机会。硬性的固打制不论在那一层面都应随着时、空、情势的条件而调整。

 

总结一句话，个体的经济自由与政府的调节和干涉，必须取得一个能令人接受的平衡。法令不能毫无原则的实施。当然，这归根结底是个政治而非经济的问题。这是个权力（做决策和执行）的问题。

 

（07/1982《经济月刊》第28期）