马来亚民族运动史料选辑(上下册)
马制宪建议修正报告书
25.07.1947
英本国政府于去年1月间颁布之有关马来联邦以及星加坡未来新宪政策之声明书，详述英政府对马来亚政制所决定遵循之政策，以及为实践是项政策起见所采取之初步步骤，是项政策之要点如下：（1）建立一马来联邦包括半岛之9个马来州以及两殖民地一一槟城与马六甲；（2）在马来联邦设立普通之公民权，俾使所有人士不论种族，凡以马来亚为彼等之直正家乡以及效忠予马来亚者，即能享受此公民权；（3）星加坡以及圣诞岛、可可岛、基灵岛等暂时自成一殖民之单位，由当地政府直接管理（惟日后倘有需要时星加坡与马来联邦亦可加以合并）。英政府于去年3月间颁布之文告第6749号，题曰“星加坡及马来联邦制宪建议之经过报告”，简述政府建议使新政策能付诸实践之各项议会命令，是等命令计共有3,即马来联邦议会命令、星加坡议会命令、以及马来联邦公民权之议会命令。基于马来联邦及星加坡之两项议会命令，英军政时期于1946年4月1日宣告结束后，星马两地之制宪即告成立，惟有关公民权之议会命令财搁延通过。英本国政府代言人曾于英国会宣布，由于有关公民权之议会命令所包含之若干条款受人批评，英政府对公民权之规定之基本原则虽保持不变，惟在尚未与当地人士充分研讨之前不拟作任何决定。马来联邦之建立遭受各地马来人之反对，马来人反对马来联邦糸基于深恐彼等之主权有所丧失，同时由于建议中之有关公民权资格之规定，深恐本地为非马来人所控制。另方面英本国政府自始至终保持其整个政策之两项基本原则，即：
(1) 建立一强有力的中央政府，具有充分权力，足以控制及足以促进当地进展及福利之一切事宜；
(2) 实施一普通之公民权制度，俾使一切人士不论种族，凡认马来亚为真正之家乡以及效忠于马来亚者，即能享受公民权。政府当局当即与各州马来苏丹以及马来人领袖详作磋商，俾使修订后之马来联邦政制除与上述两项基本原则不致背道而驰外，尚能满足马来人之需求。政府是项措施获得有关人士之热烈响应，因此马来联邦政府代表及各州马来苏丹与巫人联合会代表遂能展开坦白之谈判。于去年7月25日，政府设立一制宪工作委员会，包括政府代表，各州苏丹及巫人联合会代表。该委会之任务在提供一致之意见以供双方人士之批评及检查。制定工作委员会于其报告书中指出，官方代表与各州马来苏丹及巫人联合会代表谈商所根据之基本原则如下：
1. 本地必须建立一强有力之中央政府以执行促进当地福利之政务；
2. 各马来州及殖民地之个别性必须有明晰之表示，同时加以维持。
3. 有关马来亚政府之新谈判必须提供如何逐步臻于自治政府之方法。
4. 为实践上述目标起见，必须实施一普通公民权之制度，俾使一切认马来亚为真正之乡土以及效忠于马来亚之人士，均能享受政治权利；
5. 由于马来州系由马来苏丹统治之故，马来苏丹之臣民仅能对马来苏丹效忠，同时此等臣民占有特别之地位，此外彼等所享有之权利必须加以保障，制宪工作委会于去年八月初迄11月间歇召开会议，该委会之报告书拟定联合邦协定以及各州协定之草案。
上述两项协定之草案全文已于本年1月22日置于英众议院之图书室内，以供议员之审阅。根据上述委会之建议，马来联邦加以取消而代以联合邦方式之政制，英政府认为此项建议与其政策之基本目标互相吻合，因此制宪工作委会之建议，遂获得英廷之条件批准。同吋于去年12月11日，在国会发表声明，对上述建议表示批准，另方面，当时政府曾表示由于联合邦政制之建议纯粹是由政府及马来人领袖双方所拟定者，因此，当地有关人士必须获得充分表白彼等意见之机会，然后始能作最终之决定。基于上述原因，马来联邦总督遂于去年12月间训令设立一制宪协议委员会（即徐士曼委员会）,其委员包括非马来人方面之代表。该委会之任在于半岛各地举行会议，接受并聆取各方人士对马来亚新政制之意见。经过多次之会议后，该委会于去年3月底向联邦总督提呈一报告书。是项报告书于去年3月31日在联邦谐议会提出，以供考虑而于同日颁布。各方人士对制定工作委会之建议有所指摘或批评在所不免，有者对联合邦政制之建议完全反对，有者则对其细则逐点加以指摘。制宪协议委会于蒐集及研讨各方人上之意见后，对联合邦政制之主要机构以及大部份细则主张加以保留，由此不难窥察联合邦建议之主要条款悉已满足大部份居民之需求及期望。另方面上述委会建议联合邦立法会议之机构应加扩展，各民族议员席位重新加以分配，此外对有关公民权资格之条款亦稍有修订。
于本年4月iO日召开之联邦谄议会认为制宪协议委员会对马来亚制宪问题业已实践征询各方人士意见之工作，因此议决将述委会之报吿书提呈予英殖民部大臣以及各州苏丹以供彼等之考虑。草拟联合邦及各州协定之制定工作委会复于4月17日重新召开会议，与各州苏丹及巫人联合会代表重新展开谈判。制宪工作委会于是次会议对制宪协议委会所提供修订新政制之意见加以考虑，同时向于4月24日召开之当地政府代表与各州苏丹及巫人联合会代表3方面所举行之全体会议提出报告。以下数章所叙述者即为综合各次会议所达到之结论，而是项结论系属英本国政府所接受者。由于以下数章不难窥察新政制计划与原有联合邦政制之建议略有差异，同时业已接纳制宪协议委会之若干项建议，惟吾人深望马来亚联合邦之政制能于明年初宣告成立，英本国政府深信联合邦政制必能满足当地房民目前之需求，同时是项政制必能作为日后当地政治向前进展之基础。英本国政府虽然满意者为马来亚政制之新建议中曾特别提及中央，各州以及殖民地立法会议之议员大选工作应早日举行。
概论
根据目下之建议，1946年马来联邦议会命令应即行取消而代以新之议会命令，根据此项新之议会命令，成立一各殖民地之政府。此外并对英政府与各州苏丹缔结之联合邦协定之条款予以生效。另方面英政府将与各州苏丹个别缔结新的协定，然始由各州覆准联合邦及各州协定，嗣后英本国政府在各马来州仅握有对外事务，当地防务以及对英枢密院进行申诉之权限而己。
各州协定
根据英本国政府将与各州苏丹缔结之协定，各州苏丹将一如日人尚未占领马来亚前之情形，享有当时之一切特权。另方面，英政府将完全控制联合邦之对外事务及防务，至于各州苏丹则根据联合邦及各州协定之条款统治其辖下之地域。此外各州协定并将规定，各州苏丹认为需要时，同时获得英政府之同意，各州政府应设法训练当地之马来居民，俾使彼等能于联合邦及各州政府担任有关当地之经济发展及社会福利之工作。
联合邦协定
联合邦协定系马来亚新政制筹备工作所根据之主要文件。根据联合邦协定，马来亚将在英国保护下成立一联合邦名曰“马来亚联合邦”包括9个马来州以及2殖民地一一即槟城及马六甲。此外英皇将与各州苏丹缔结协定，随时将其他地区隶属于联合邦之内。根据联合邦协定，联合邦中央政府，包括英皇委派之钦差大臣,襄助及谄询钦差大臣之联合邦行政议会以及联合邦立法议会。联合邦协定特别注明英皇及各州苏丹具有共同之意见，认为当地应逐步进展到自治政府之阶段。此外，英皇及各州苏丹业已达到同意，认为当地状况允许时，必须制定法案以进行根据联合邦协定成立之各项会议议员之选举工作，作为实践自治政府目标之初步步骤。联合邦协定立主要条款可另行制定联合邦法令以修订之，惟除过渡时期之条款外，倘非事先经过英皇及各州苏丹会议之批准，以修订联合邦协定主要条款为目的之任何法令不得在联合邦立法会议上提出。
钦差大臣
钦差大臣于执行政权域时负有特别之责任，此等责任包括：
1.保护任何马来州或任何殖民地之权利以及各州苏丹的权限及尊严；
2.防止足以妨碍联合邦或任何马来州或殖民地治安之任何威胁；
3.保障联合邦政府之信用及财政上之安定性。
4.保障马来人之特别地位以及其他种族之合法权益。
5.为推行上述责任起见，钦差大臣之行政权域将包括训示任何马来州或殖民政府之权力，钦差大臣具有权力制定命令以使联合邦协定有关财政之条款发生效力，英皇在殖民地具有之大赦特权由钦差大臣代为执行。
联合邦行政权限
根据联合邦行政权限，联合邦立法会议一如联合邦协定附则之规定具有通过法律之权力。联合邦行政权限系由钦差大臣直接执行或由其辖下之官员执行。
联合邦行政会议
联合邦行政会议主席由钦差大臣亲自担任，该会议将包括3名前任官职之议员，不少过4名之官方议员以及5名到7名之非官方议员。非官方议员倘有5名，马来人至少占2名，倘为7名时则至少占3名，（按根据制宪工作委会本来之建议，非官方议员应有5名，其中不少过2名为马来人）。
联合邦立法会议
工作委员会本来之建议，联合邦立法会议主席应由钦差大臣亲自担任，此外包括3名前任官职之议员，官方议员11名，非官方议员则占34名。至于非官方议员之选举法，一部份以种族人口为比例；一部份以所代表权益为准绳。按照其议员席位分配法，除前任及官方议员外，马来人议员与非马来人议员席位之对比为18与16。此外并规定非官方议员应包括9名，马来州议会之主席以及殖民地议会代表各一名。根据制宪协议委员会之建议，非官方议员席位应增至53名（包括殖民地议会代表各1名），此外9名马来州议会主席则归入官方议员之内。在非官方议员的61名中，制宪协议委会建议，马来人与非马来人各占29名，余额3名则未加指定，（根据制宪协议委会2名华人委员之意见，9名马来州议会主席应归为马来人议员，）由此观之，新政制之最后形式业已接纳制宪协议委会提供扩大非官方议员席位之建议。另方面，包括前任官职及官方议员在内，马来人议员较占优势之情形业已恢复，关于此点英本国政府认为当地居民中，认定马来亚为永久乡土以及以马来亚为效忠之冃标者，马来人实占大多数。至于前任官职及官方议员之人数则与制宪工作委会建议者，毫无更动，其余议员包括：
（1）9名马来州议会主席以及殖民地议会代表各1名；
（2）其他50名非官方议员。
上述州议会主席以及殖民地议会代表必须有自由之发言权，以代表各州议会之意见，因此各州议会之主席以及殖民地议会代表在联合邦立法议会所处之地位将与其他议员之地位有所不同，其余50名非官方议员将代表各方面之利益。此外钦差大臣于需要时得委任妇女为该会议之议员，50名非官方议员之分配法如下：
劳工界：6名，种植业（胶业及油棕业），（1）公司：3名；（2）私人财产及小园主：3名。矿业：4名；商业：6名；农业及畜牧业（胶业及油棕业除外）：8名；专门职业一教育及文化界：4名；殖民地：2名；各州代表9名；混种人、锡兰人、印度人各1名；华侨2名，总共50名。按照上述分配法,马来人占22名，华侨占14名，印度人占5名，欧人占7名，锡兰人及混种人各占1名。此外并规定立法会议之官方语言为英语及巫语，至于所有文件则以英文书写或印刷。
立法会议之权力
在立法会议上提出之法令必须经过钦差大臣（或英皇本身）以及由2名马来苏丹组成之常务委员会同意后始能通过。钦差大臣为公众之利益起见，倘使在立法会议提出之任何法令不能在需要之期间内通过，钦差大臣保留有通过是项令之权力。
马来苏丹以及各州苏丹会议
联合邦协定规定成立一各州苏丹会议，包括各州之马来苏丹。该会议于需要时得随时召开，主席由各州苏丹自行选出。除非紧急之情形外，钦差大臣经在宪报颁布以前将在立法会议提呈之法令送交各州苏丹。此外联合邦政府欲草拟政府官员之薪金制度以及新设或改组政府任何机关前，亦将其详情事先转达与各州苏丹。此外钦差大臣并负责向各州苏丹解析联合邦政府对马来州具有重要性政策。钦差大臣将随时与各州苏丹研讨之重要问题之一为移民政策，在过去，华人及印度人移居马来亚者为数殊众，其中有者长期滞留在马来亚，有者则经相当时日后归返其家乡。根据最末一次之户口调查，非马来人之人口已较马来人为众，无人能否认非马来人对战前马来亚之繁荣及福利所予之贡献。目前之计划在规定所有认定马来亚为其真正家乡之人士，不论为马来人抑或非马来人均享有公民权。就马来人而言，彼等除马来亚外实无其他地方足资认为家乡,因而彼等对本地之移民政策特别关注。是以钦差大臣得随时与各州苏丹讨论移民政策，倘使钦差大臣与各州苏丹间的意见不合时，则由立法会议决定。关于此事，立法会议举行辩论时，非官方议员始有投票权，至于各马来州之大赦特权为所在州苏丹所享有。
马来州
每州将成立一行政议会以及具有立法权力的州议会。根据与各州苏丹所缔结之各州协定，各州苏丹一俟时机成熟时即根据联合邦协定而制定各州之宪法。
各州之行政权限
各州之行政权限系由各州苏丹直接执行或其官员代为执行，至于各州之行政会议之任务在协助或遊询各州苏丹以行使其行政权限。
各州之立法权限
各州议会除下列诸事项外得通过任何法律，（1）联合邦立法会议具有权力通过之法律以及（2）联合邦立法会议授权予各州议会所通过之法律。各州议会所通过之法令必须获得各州苏丹之同意，此外，各州议会有权制定有关回教以及马来人风俗之法案。各州苏丹与州议会对重要政务之意见不能一致时，各州苏丹应接受英顾问官或钦差大臣之意见。
槟城及马六甲殖民地
联合邦协定将规定英皇认为需要时，得按照联合邦协定之条款将槟城及马六甲2殖民地隶属于联合邦之内，此外并规定在各殖民地成立一议会。
财政
联合邦协定之附则阐述联合邦政府以及各州及殖民地政府税收之来源以及主要支出之项目。根据上述之附则，各州及殖民地政府之支出势将超过税收，因此另一条款规定各州殖民地政府得由联合邦政府之税收取津贴金。此外，联合邦政府并于每年颁发若千津贴金予各州殖民地政府作为额外之支出，津贴额将随各州或殖民地之支出而决定。惟在普通之财政状况下，支出最浩大之任何州或殖民地之津贴费估计约10万元。
联合邦公民权
新政制建议之公民权规定之目标使一切认定马来亚为真正家乡之人士均享有公民权。是项规定对英籍民或马来州居民之地位不受影响，任何人享有公民权后即负有权利及义务。换言之，公民权为充任联合邦立法会议及州议会之必需资格。公民权可自动享有或通过申请之手续而享有，下列人士将自动地成为联合邦公民：
(1) 论何时出生之任何州马来苏丹之臣民；
(2)在任何殖民地，不论何时出生之英籍民，同时在联合邦境内任何地方居住期间连续超过15年者；
(3)在联合邦境内任何地方出生之英籍民
(4)其父亲系在联合邦属地出生或
(5)其父亲在上述地方居住期间至少达15年者；
(6) 在联合邦境内任何地方出生之人日常所用之语言为巫语以及遵照巫人之风俗习惯者；
(7) 在上述地方出生之任何人，其双亲亦系在联合邦境内任何地方出生而在同一地方居住期间至少达15年者；
(8)任何人之父亲于其本人出生时为联合邦公民者。
“任何州马来苏丹之臣民”语句之释义如下：
(1)居住于任何马来州，而属于该州土著民族之人士；
(2)在任何马来州出生之马来人或在他处出生而其父亲系马来苏丹之臣民者；
（3）归化任何马来州籍之人上；
“马来人”之释义如下：（1）日常所用之语言为巫语；（2）奉行回教；（3）遵照马来人之风俗习惯。
至于有关以申请手续获取公民权之条款如下:
1.在联合邦境内出生之任何人，同时在未申请前在上述地方居住期间12年中至少达8年者；
2.在未申请前在联合邦境内任何地方居住期间20年中至少达15年者；
3.品行优良，具有相当程度之英文或马来文学识之人±,同时在指定之格式纸上声明愿在本地长期居住者，此外必须允诺于其申请获准后必须宣誓。根据制宪工作委会之建议，公民权之申请人年龄必须达18岁。
任何人获得公民权证书后，钦差大臣得考虑其本人之申请同时颁赐另一公民权证明书予其本人同时在联合邦居住之儿女。
于上次战争与英国政府为敌之任何国人民无享公民权之资格，惟或能通过申请之手续获取公民权。大体而言，制宪协议委会对自动获取联合邦公民权之条款并无异议，惟该委会之华人委员之建议如下：
（1）在指定日期前后出生之马来州臣民即能自动获取公民权；
（2）在指定日期前后出生之英籍民或在任何马来州出生之人士，同时系在殖民地或任何马来州长期居住者；
（3）任何人之父亲在其本人出生时为联合邦公民者。
星加坡之地位
于去年展开之讨论中，甚多团体及个人均促清当局早日将星加坡合并于联合邦内，此外亦有若干人持相反之意见。英政府对此之政策为：俟需要时，当考虑星加坡合并于联合邦之问题。相信马来亚可于未来数月内正式成立，然后星加坡立法会议议员之选举工作亦将进行。星加坡与联合邦合并为一之要求将由星加坡及联合邦两政府及立法会议加以考虑云。
（民声报1947年7月25日至28日译稿）