从专业观点看新教育法令

当代马华文存8~教育卷(90年代)

从专业观点看新教育法令

邓日才

    《1995年教育法案》(THEE DUCATION BILL 1995)，已在国会三读通过。

    兹从教育专业观点，来看这一法令，以见其对我国教育发展的长远影响。

《前言》包含7个要点

    新法案以英文写成，全册共16章，156条，以及2个附系。国会通过后，即成为《1996年教育法令》(EDUCATION ACT 1996)。

    开宗明义，新法令在“前言”中，列明了7个“要点”。

    其一，知识乃建国之钥。

    其二，教育的任务，乃在使马来西亚社会在世界高度科技竞争中，获取知识、技能及价值观。

    其三，教育是要在塑造团结、民主、自由、进取的社会过程中，扮演一个重要的角色，

    其四，要创立一个世界水平的教育制度，以便能充分地发展个体的潜能，并塑造马来西亚国。

    其五，接纳《国家教育理念》作为中心思想。

    其六，通过国语作为主要教学媒介、主办公共考试、接纳《国家原则》(RUKUN NEGARA)来实现教育的目标。

    其七，以有效的教学，节约的开支来实现家长培育子弟的愿望。

    以上7点，其中第5及第6点最引起人们的关切及论争。

《国家教育理念》作为中心思想

    《国家教育理念》(FALSAFAH PENDIDIKAN Negara / National Philosophy of Education)是一份自1988年已实施的政策性文件。原文如次：

    “Pendidikan di Malaysia adalah suatu usaha berterusan kearah memperkembangkan lagi potensi individu secara menyeluruh dan bersepadu untuk mewujudkan insan yang seimbang dan harmoni dari segi intelek, rohani, emosi dan jasmani berdasarkan kepercayaan dan kepatuhan kepada tuhan. Usaha ini adalah bagi melahirkan rakyat Malaysia yang berilmu-pengetahuan, berakhlak mulia, bertanggun jawab dan berkeupayaan mencapai kesejahteraan diri serta memberi sumbangan terhadap keharmonian dan kemakmuran masyarakat dan negara.”

    “Education in Malaysia is an ongoing effort towards further developing the potential of individuals in a holistic and integrated manner so as to produce individuals who are intellectually, spiritually, emotionally and physically balance and harmonious, based on a firm belief in and devotion to God. Such an effort is designed to produce Malaysian citizens who are knowledgeable and competent, who possess high-moral standards, and who are responsible and capable of achieving a high level of personal well being as well as being able to contribute to the betterment of the family, the society and the nation at large.”(英文一一法案引文)

    原文是用国文罗马拼音写成，难免有拼音文字结构曲折的特色。加上教育哲学原是费解的理念，更使人望而生畏。

    经过多年理解，多番推敲后，我试以华文思维方式意译如下，以帮助读者理解原文的含义。

    “教育，是马来西亚人民努力不歇的一项事业。其任务乃在于培养善于全面发展潜能的个人：在信仰上苍的意念上，也致力于培植身心愉快的个体；更要为社会国家养成品学兼优、负责能干、亲善和乐，尽忠报国的好公民。”

    简言之，教育的目标在于培养有用的人。问题是，怎样才算有用的人，又怎样加以培养。

    教育哲学是教育学说的精华。它是管教活动的指导原则，也是教育设施的核心思想。在演述时，难免理念集中，词义紧凑。

    这份教育理念，根据教育部课程发展中心说明，它是依照拉萨报告书(Penyata Razak)(1956)，达立报告书(Laporan Rahman Talib)(1960)，196l教育法令及内阁教育报告书(1979)所宣示的哲理所拟定的。目的是要作为推动国家及人民追求理想的原动力，从而自觉地培养下一代成为好公民。

    课程发展中心对构成“国家教育理念”的基本概念，有相当详细的说明。

    它认为，优质的教育就能产生优质的人类。不过，优质的教育宜有崇高的哲理，也要解决“人类来源”、“知识来源”及“价值观”三大难题。

    它认为，人类是上苍所创造的。人类的一切都依照上苍的意旨行事。甚至学识也来自上苍。人与人之间有共同观点；那就是好的价值观。所有宗教也有此共同的价值观。因此，人类应在生活上信仰上苍。

    教育的目标在于养成人格完美的公民，因此，必须在“认知”、“情感”及“技能”三方面落力予以教养。但教育的内容必须完美与充实。

    《国家教育理念》认定：完美的人和良好的公民应具备以下六个特点：

    一、要有宗教信仰；

    二、要有学识；

    三、要有良好的品德；

    四，要有均衡及完美的人格；

    五、(对自身、社会、民族、国家及宗教)要有责任感；

    六、(对民族、宗教，社会及国家)要有献身精神。

    这份在1988年11月由课程发展中心所拟定的文件，特别强调：在拟定教育制度时应有一定的目标与方向。因此，根据“国家原则”，制定这份文件作为国家教育制度的核心理念。它进一步强调，信奉上苍是必要的；由此，才能培养出具有优良素质的个体及公民。

    杏坛，是哲学最好的实验场所。但各家各派的哲学，表现在教育上的理念，从来就是意见分歧，莫衷一是。因此，令人难以适从。

    不过，各家各派，对管教学生以及培养公民，未尝没有一定共通的基本看法。一一总期望在认知，情感及技能三方面，或在德智体群美劳六育之上，养成品学俱佳及身心健康的个体，有守有为及尽忠报国的公民，团结合作的群体。

    由于各国立国理想不同，文化背景及社会实况有异，教育指导思想的设定，也有个别不同的方向和目标。但普遍性以及世界性的伦理价值(Nilai-Nilai Murni)，总相去不远。

    《国家教育理念》是在马来西亚时空架构内，企图配合国情所拟定的教育策略，基本上，一般核心价值观，培养良好个体与公民的理念，都包涵在内：目的在培养德才兼备，身心健康的下一代。

    若与严元章博士的《教育论》(教总，1988)相对照，它的哲理结构则显得不够周密。因为，它未曾深入讨论教育的“主体”，“材料”、“效果”，“动力”及“本质”。在内涵上比较松散，对于“群性”的培养也较少。对各族文化的发扬则未曾提及；科技教育的发展也未强调。

    此外，它的宗教意味十分浓烈。好多理念的设定，都归于上苍的意旨。这对一般宗教信仰不太执着而世俗观念特强的华人来说，难免有不易接受的感觉。

    不管怎么说，这是一份有策略有看法的教育指导思想。它已成为中小学所有科目及管教的基本原则。它也将成为今后一切教育设施的目标导向。(参阅拙作《教育散论》，1994，页147-150)

    《国家教育理念》贯穿了整份新法令内涵，它已成为法令的指导思想。今后一切教育设施将以此为导向。

    我们尊重国语的地位，也一向认真学习，更体认它在多元民族间沟通融和的功能。但宜避免造成一语独尊的局面。

    目前一语定一试，一试定终身情况，与“国家教育理念”中“全面发展潜能”的观点相矛盾，也有违公平受教机会的教育原理。

    独尊一语，使师生在下意识中排斥其他语文，视野狭隘，不利于走向高度竞争科技世界以及多元文化的融和。加拿大不独尊英文及法文，还致力发展四十余种母语(祖语)，民族和谐，国运昌隆：正是我们学习的好对象。

学制无甚变动

    新法令从学前教育、初等教育、中等教育及高等教育，逐项列明应兴应革事项。它另增加一项“后期中学教育”(Post-Secondary Education()如大学先修班)。此外，也增加“特殊教育”及“技职教育”(参阅20-39条及40，41条)。

    从结构上说，它涵盖了一个完整的教育体系，比拉萨报告书及达立报告书的简单松散的体系，要严谨得多。

    它将幼儿教育及特殊教育纳人正规教育体系，并拟订共同课程及管理办法，至为可取。这有提早入学，延长教育年限，公平对待不同需要的学生的功能。

    但它未提及义务教育及终身教育的实施，是为大大的不足。

    新法令所列教育体系，并未对现有学制的修业年限有所更动。只在小学修业年限上提及学生可在5-7年完成初等教育。

    新法令只是一个“单轨制”，在主流学校类型之外，少有让学生选择升学的管道。这在小学之后，初中之后，尤其明显。

    因此，新法令所制定的学制，仍然是一个单轨、管道少、缺乏弹性的教育体系。

    虽然，它确认了政府学校、津贴学校及私立学校三个类型教育机构的办理，但仍难全面照顾到学生的多种需求，以及各级各类人力资源的需要。

    世界先进国家之教育体系，大多是多轨制的，学校类型多，管道多，弹性够。这才足以因应多样化资质不同的学生的升学及就业需求。新法令仍然因袭英国的旧学制。看来已不足因应要发展成为区域教育中心之需求以及2020宏愿之人力资源培训需求，更未照应到《前言》中的第4点“要创立一个世界水平的教育制度。”

重视技职教育

    新法令非常重视技职教育的办理，特立一章加以阐述(第7章35-39条)。这是教育部第一次对技职教育以法规明示。这是可喜的事。

    新法令将技职教育，从学术教育分离并列，且重视建教合作。这是可取的作法。

    我国技职教育，比诸邻近的发展国家和地区，如新加坡、韩国、台湾等，已落后了二三十年。技职人力早巳赶不上工业化的步伐，并阻碍了工业先进国宏愿的早日落实。现在迎头赶上，虽已晚了些，仍是亡羊补牢之道。

    可惜，法令对技职教育的深造管道之畅通未予详细列明，仍不足以吸引资优生前来就读。这是技职教育办理的大缺口。

    此外，法令未对“普通教育职业化，职业教育普通化”的进程，予以说明，也是不完善之处。

教育行政未松绑

    在新教育法令中，教育部长拥有广泛的权力。这包括委任董事、训令董事办事，解散及成立董事会；成立国家教育谘询理事会；设立全国课程；管治私人教育机构及大专；教育机构申请注册遭拒，部长处理上诉，其决定乃最后之决定；有权取消董事、职员及教师之注册；可令总注册官搜查住家与建筑物，并取走文件；可解散学生及教师组织；可提控触犯法令者(9，10，18，56，60，76，77，85，87，88，90，101，110，130，138条)。

    此外，对于招生、学费、纪律、图书、刊物、账务、卫生、安全、拨款等，也有详细条文规定部长之权力(140-156条)。

    新法令对目前中央集权式的教育行政体系，并未做出更动，所有行政权乃由中央及部长，发号施令，向下伸延，权力一把抓。

    新法令规定，违反者可能被判罪；从罚款5千元，或6个监禁，或两者兼施；到罚款1万元，或1年监禁，或两者兼施；到罚款3万元，或2年监禁，或两者兼施；到最高罚款5万无，或5年监禁，或两者兼施。(65，69，72，77条)

    判罪之重，几可谓：严刑峻法。

    教育法令乃是管治教育事业的法律；教育事业乃是爱心事业，注重的是“自学”与“善行”，而避免“严规重罚”。法律不外乎人情。新教育法令之严刑峻法，实难符崇尚教育的精神。

    教育法规，不应只限于消极地“防弊”；也应积极地“兴利”，惠国利民，倡导教育事业之发展。

    再说，世界各国教育行政目前正趋向“中央集权”与“地方分权”两者之综合类型行政体系进发；特别强调“松绑”与“放权”。

    但新法令却朝相反的方向走，注重的是“加绑”与“收权”。这与《前言》中所强调“要创立世界水平的教育制度”目标，背道而驰。

    繁文缛节，将无助于调动人民参与教育事业的积极性，也将使教育人员(包括执行官，校长、老师、董事)不热心于教育事业的推展与革新。

    有效的教育行政，应由中央订立原则与目标，地方负责执行；先赋予自由，而后课以责任。尽量减少行政命令，法令规章，让教育事业还给教育家。

民间办学未受激励

    世界各国都鼓励民间私人办学，乃因各国政府无法负担全部教育费，须由私人界分担。其次，由于私人办学竞争力强，弹性够，效率高，绩效也较好。这也是我国政府积极推展一些机构私营化的目标。

    新教育法令除了确认政府及津贴二类教育机构之外，也承认私人教育机构之办理。这有鼓励私人兴学之意味。

    但法令规定要立即取消政府学校之董事会；严厉管制国民型小学及独中董事会(58-62条)；私人学校之课程。考试也受教育部紧紧约束(73-78条)；私立大专要成立更是条文多多(71，72条)。这些都限制了社会参与办学的意愿。处处条文，违法重罚，可能会窒息民间兴学的兴趣与意志。

    这对私人界分担教育费，促进教育事业发展，以及使我国成为区域教育中心的努力，产生负面的影响。

    当然，鼓励民间办学，不等于放任学店牟利，危害学子；管制仍然是必要的。但非繁文缛节，荆棘满途。

    为鼓励民间办学，适当的“开放教育权”，也是有必要的。

    从宏观角度来看：国家人力资源的培训，有必要公私合力进行；教育资源的分配，有必要以公平方式来处理；教育效果的提升，有必要以自由方式来达致；教育经费的筹措，有必要公私分担；教育事业的办理，不应由公家垄断。事实上，政府力有末逮；官办教育，效果也不一定好。

    新法令对“社会参与”办理教育事业，仅从微观角度来审视，未能统观全面。

    华社百余年来兴办了华小1300所，独中的60所，每年捐款数千万，贡献巨大，利国利民，法令宜明列条文，加以激励。

共同课程·考试导向

    法令列明，教育部长必须为所有学校制定“国家课程纲要”(National Curriculum)。纲要须包含“核心科目”(Core Subiects，即附系所列之语文科、人文科学、自然科学、回教或道德等)。其内涵须具有认知、技能及情操三个领域。这是一般教育设施应有的规定，是必要的。

    但法令却未列明课程目标，以及教材教法之使用。只规定国语必须成为所有学校的主要教学媒介(除了国民型学校及部长豁免之学校，可免遵循)(17，18条)，

    至于国民团结，各族文化发扬，学生负担过重等课题，则未有条文阐述。

    对于考试，法令规定每一所学校必须为学生准备共同考试，除非获得豁免(19条)。

    部长也町规定中小学之评估方式，考试媒介、范围，并订定考试局之权限。

    除非获得考试总监之准许，私人学校不得为学生举办任何考试。

    凡不遵守考试条规者，可被判罚1万元，或坐监1年，或两者兼施。(67-69等)。

    新法令强制规定每所学校都要为学生准备考试，没有例外，且须遵照一定的方式、范围及用语。违者科以重罪。

    这与一向来“考试导向”的刻板作法，有过之而无不及。这与过去十多年来，教育部在小学UPSR，初中PMR方面，欲以“评估”(assessment)来减轻“纸笔测验”之副作用之努力，可谓自相矛盾。

    私人学校被强制规定为学生准备考试，这将箝制了私人教育的自由发展。

    新法令实施后，将会出现考试大大扭曲正常教学，考试指挥教育的不良现象。甚至出现考试箝制教育正常发展的弊端。

    《国家教育理念》中，“要全面发展个人潜能”，“致力培植身心愉快的个体”等目标将难以实现。

教师地位未见提升

    新法令对师资教育之办理，有所规定(42-49条)。这包括所有师资学校必须注册。除非获得部长批准，私人不得开办师资学院。此外，师资培训之课程、证书，管理、评估等，都有清楚之条文规定。

    但对于教师短缺之补救，地位之提升，福利之改善，进修之加强等，并未有条文阐述。  目前已恶化之师资问题，似未受到关注。

    振兴国家靠教育，振兴教育靠教师。教师问题未有立法予以纡解，实乃新法令一大疏忽。

初具架构  内容欠完善

    1996年教育法令，在教育体系的组织上说，已有一个相当的架构：从幼教到高教的办理，都有条文加以阐述。但其内涵却包容了一些非教育因素，形成一语独尊，半封闭，防弊重于兴利，管制多过开放，一元多过多元的教育法规。

    此外，一些革新事项，只有简单叙述，如幼教及特教，尚欠设置完备法规、专责机构与专业人员之说明。

    它也未充分反映环球化，信息化、多元化、人本化的时代精神。

    这对当前我国民族逐渐融和，齐心实现2020宏愿，建立区域教育中心的努力，似乎助益不大。

    对我国当前教育积弊之革新，也嫌不足。

    法令尚未能全面地、前瞻性地、周密地规划我国未来二三十年教育事业的图景。

    过去我国在订立教育法令之前，总先举行公听会，进行民意调查，而后拟成报告书，再进行立法。这次只设立咨询理事会，过后就制定新法案，其民主程序欠缺透明度。

    教育部长纳吉说，这是一份全新制定的法规，并非旧法翻新(见11．12．95南洋商报新闻)。因此，很难尽善尽美。

    既然如此，不足之处．不合教育原理之事，则应予纠正或修订；华教特殊情况，也应予关照。

    法案一经国会通过，将影响我国教育发展三几十年。有关当局宜谨慎其事。

 (04-06/01/1996《南洋商报》)