Mukim，被遗忘的行政区划

Mukim，被遗忘的行政区划

白伟权

在马来西亚现行的行政区划中，国家底下的行政区划是“州”，在“州”之下则是“县”，“县”底下是“Mukim”，也就是国家最基层的行政区划。但马来西亚一般国民对于国家最底层的行政区划却不见得是了解的。

笔者在近期就“州”以下的两个行政区划(县、Mukim)，向736位华人中学生(574人)、大专生(89人)财社会人士(73人)做开放式的问巻调查。询及“州”以下的行政单位时，只有45%的人回答了正确答案“县”(图1)。但询及“县”以下的行政区划时，却只有3.5%的人能精准回答“Mukim”。

而大部分(26%)的人认为在县以下就不再有行政区划了，也有20.7%的人填答“区”，虽然中文也将Mukim译作是区，但经过了解，知道“区”与“Mukim”对应者，其实不多。其他得到的答案稱“县”(13%)、“市”(12%)、“村”(2.4%)、“乡”(2.2%)、“城”(1.9%)、“省”(1%)，以及“镇”、“社区”、“小区”、“花园”、“府”、“联邦直辖区”(前述均于1%)等(图2)。

图1：州以下行政区划的填答结果

调查时间：2020年10月

图2：县以下行政区划的填答结果

调查时间：2020年10月

从上述调查看来，绝大部分的华人都不太了解自己国家的行政区划设置，特别是Mukim。事实上，行政区划应该是一般国民所应该知道的基本常识，因此这项调查结果显示了华人在国家认知上的一些不寻常现象。

那么，究竟Mukim是什么？它从何而来？又为什么被华人所遗忘？此一现象背后反映了什么意义？这是本期专栏所要为读者解答的问题。

日常生活中的Mukim

知道Mukim与否，虽然不会对人们的日常生活造成多大的影响，但多少也会在必要时造成不便。像是在近期的2019冠状病毒疫情当中，雪兰莪巴生定于10月9日凌晨12点开始实施有条件限制行动令(CMCO)，许多人认为全巴生应该都会受到影响，然而实施当天，大家才发现并非整个巴生地区都实施限行令，原来当局的“巴生”所指的只是“巴生区”(Mukim Klang)而不是“巴生县”(Daerah Klang)，因此并不包含该县的加埔区(Mukim Kapar)。

此外，政府宣布一个地区若出现40宗以上的疫情的话，将会被列为是“红区”，并且将实施限行令。但许多民众也会感到困惑，为什么某些地区已经远超过40例，政府却无动于衷？

原来，政府目前对于疫情的管理，是以Mukim为计算单位，而非以县为单位。换句话说，我们每天浏览各州卫生局网站所公布的地图，就是以Mukim为单位的地图（图3）。因此若是对国家行政区划背景不了解的话，在必要时也会带来些许不便。

图3雪兰莪州卫生局每天以“Mukim”为单位的疫情地图

资料来源：雪兰莪州卫生局脸书。

难以厘清的行政区划

没错，马来西亚最基层的行政区划就是Mukim！然而，Mukim并不常被人提及，因此至今有未有统一的中文翻译，现有的中文媒体大多翻译成“区”也有的以音译写作“巫金”。

事实上，Mukim并不是马来西亚的专利，新加坡、文莱以及印尼部分地区（如亚齐），其实也是以Mukim作为是其最底层的行政单位。

在认知上，Mukim很容易和“市区”混淆，因此很多人会认为市议会、市政局等等的才是最基层的行政划分，但其实不然，市议会、市政局只是管理单位，他们的管辖区是经过规划的都市计划区。

此都市计划区会随着人口的移入以及开发而不断变换范围，因此并不能视为是行政区划的一部分。

国人会对于各式各样的行政划分感到混淆，其实并不能简单地归咎于国人的公民素养的问题，而是因为马来西亚的行政划分确实不太容易被理解。简单来说，马来西亚行政区划复杂之处有二：

其一，虽然Mukim是大部分州属的行政区划，但马来西亚还是有部分州属出现不同的设置，像是吉兰丹，在州底下为Jajahan，而Jajahan底下则是Daerah，也就是Jajahan和Daerah分别取代了其他州Daerah和Mukim的用法。

在东马的沙巴、砂拉越两州，州底下是省（Division/Bahagian），省底下为县（Daerah），因此与吉兰丹的情形一样，“Division”和“Daerah”两者分别取代了Daerah和Mukim。

此外，在玻璃市州，因为历史的原由，该州原为吉打王国的一个县份，故在州以下并不设县，而直接就到Mukim的层级。在联邦直辖区吉隆坡和纳闽亦然，该区没有县，而只有Mukim。

其二，在许多人的观念中，Mukim特别容易和市镇混淆，两者无论是在职能分配或是空间分布上，都是让人一头雾水的。职能上，Mukim没有太大的职能，主要只是在县政府土地局底下，处理土地登记的单位，因此在我们手头上，能见到出现“Mukim”字眼的文件不多，最常见的就是在地契而已。

同样是地方管理单位，管理市镇的市议会(或市政局)，其职能则较多，举凡门牌税、水电及道路的规划、商业营业执照、排污等，都是归市议会所管理。因此市议会在人们日常生活上的“曝光度”要比Mukim来得高，两者各司其职，并没有隶属关系。

在空间上，市镇往往会建立在Mukim之中，但它的空间范围却又不涵盖整个Mukim。也有一种常见的情形是，一个市议会或县议会所管辖的市镇范围，由于都市扩张的关系，其空间范围涵盖了若干的Mukim。

像是新山市议会，便涵盖了地不偌(Tebrau)、避兰东(Plentong)和新山市(Bandar)三个Mukim。换句话说，新山市议会所管理的土地，便分属于三个不同Mukim的管辖之下。

此外，一个Mukim亦有可能分属于不同的市镇管理单位所管辖，例如地不佬区中的市镇地区便分属新山市议会和新山县议会所管辖。

图4 2010年新山地区Mukim及县、市议会之间的交叠关系

资料来源：Department of Statistics Malaysia（2011）. Population Distribution by Local Authority Areas and Mukims 2010. Putrajaya: Department of Statistics Malaysia.

由此可见，马来西亚的土地管理其实存在着不同的管理体系，无论是在职能上或是空间上，都存在着复杂的交叠关系，因此除非特意去深入了解，否则一般民众是难以清楚理解这套体系的。

读到这里或许有人会问，这套制度这么混乱，为什么不推行全面改革？然而，Mukim制度由来已久，这个几乎被人们所遗忘的Mukim，可说是岛屿东南亚流传至今最古老的治理区划，在百年来已成为管理者不断依循的运作方式，要全盘推行改革并非易事。

底下，笔者将对Mukim的由来，以及它在百年来的变迁做梳理。

Mukim:马来传统社会空间

Mukim是马来伊斯兰王国传统上的社会空间，因此由来已久。它对于马来人而言，多少相近于华人在中国原乡的本籍概念。

根据英国东印度公司军人Thomas John Newbold中尉于1833年在马六甲内陆地区南宁（Naning）的调查，当地共有16个称作“Momkims”或“Mukims”的清真寺区，它相当于欧洲基督教的教区parish。

每个mukim都是以清真寺为中心的村庄组织，且由44户人家所组成。Mukim由祈祷司（Imam）、讲道者（Khatib）、唱诵唤拜者（Bilal）以及Penghulu Mukim所管理。

前面三者主要负责宗教祭祀事务，而Penghulu则是负责维护Mukim内的整洁与秩序，辖区内若有尸体，则由他负责移走，协助安葬。Penghulu也需走访各个村庄，传递宗教事务的讯息。Penghulu及其他领导层也会被区中的长老们委以行政管理事务。每当需要召集村民时，Penghulu也负责敲击清真寺中的大鼓，以提醒村民集合。

区内每位成员也有义务缴纳稻谷税作为Penghulu等人的俸禄。此外，根据霹雳的资料，Penghulu也负责Mukim内的收税、抓捕犯人、为上层贵族提供劳动力。

据温士德(R. O. Winstedt)的《森美兰史》(Negri Sembilan: The History， Polity and Beliefs of the Nine States)所载，南宁至少在1641年就已经有Penghulu的记载了，只是他记录中没有聚焦于Mukim的叙述。

除了南宁之夕卜，Newbold在同一时期也走访了吉打王国，当地也是如此，根据他的记录，吉打王国底下共分为128个称为Mukim的教区，每个Mukim都由一间清真寺以及至少44户人家所组成。

虽然Mukim表面上看来只是一个教区，但传统伊斯兰马来社会是政教合一的，苏丹即是国家的领袖，也是上苍治理人间的代表。当然，苏丹在治理王国的时候，会将权力和土地分封给其王公贵族。在地方分权的情况下，王公贵族都是苏丹在地方上的代表。

像是在1863年的霹雳，从升任Mentri的拿律封地主Ngah Ibrahim所被赋予的权力显示，所有当地的人民、军队、土地、水源、森产、矿产、山丘、外来移民都归他所管，他有权制订法律，也与苏丹一样是伊斯兰教的代表，可以执行处决和惩罚，有权分配婚姻，所有封地内的人都必须听从他的命令，不服从者如同与真神作对。

由此可知，在理解Mukim时，并不能单就宗教而撇除日常生活和政治治理来理解。一般而言，Mukim除了以清真寺为中心之外，每个Mukim之下也分成若干的村庄(kampung)，村庄由Ketua Kampung所领导。

因此，虽然现在人们认为Penghulu和Ketua Kampung是同义词，但实际上两者的意义并不相同，它是存在阶序关系的。

以霹雳王国的情况而言，根据温士德1934年的《霹雳史》(A History of Perak)，苏丹底下的统治系统可分为四大阶层，而Menteri属于最高阶的“四大贵族(orang besarberempat)”阶层，四大贵族底下还可再细分为八大贵族、十六大贵族以及三十二大贵族。这三十二大贵族的贵族们即是最基层，管理地方的Penghulu，他们也经常被尊称为拿督(Dato)。因此，Penghulu也可是苏丹在地方上的代表，他们大多与皇室有某种程度的亲属关系。在1874年《邦咯条约》签订前的几天，部分Penghulu也曾连同其他高阶贵族与英国人会面，商讨霹雳的未来安排。资料显示，这些Penghulu是这么被记载的：“thirty-two Datos, or Penghulu Mukims”。

总体而言，在进入殖民时期之前，Mukim是纯粹的伊斯兰教区，同时也是马来王国底下的社会单位。Mukim由Penghulu所管理，他是马来传统王权下的地方领导者，这样的结构到了英殖民时期发生了本质性的变化。

英殖民时期的Penghulu与Mukim

在1874年《邦咯条约》签订之后，掀开了马来亚进入英殖民时期的序幕。霹雳、雪兰莪、森美兰等马来王国陆续成为英国治下的保护国。英国人在马来亚的治理看来相当顺畅，但这并非理所当然，像是英国刚治理霹雳时，便因为影响马来人传统的权力结构，而引发霹雳战争，付出沉重的代价。

为了降低统治成本，同时实施有效的统治，1876年时任霹雳参政司(Resident)休罗(Hugh Low)(图5)便听取副辅政司(Assistant Colonial Secretary)瑞天咸(Frank Athelstane Swettenham)的建议，对马来社会实施间接统治，将原有的基层马来领袖Penghulu纳入统治集团，以便笼络马来地方势力。他们认为Penghulu比警察更有利于马来社会的治理(华人市镇地区则由警察作为统治的工具)。这种治理方式也从霹雳传到雪兰莪等其他土邦。

图5霹雳参政司休罗

资料来源：Sadka，M.(1954). The Journal of Sir Hugh Low，Perak 1877. Journal of the Malayan Branch of the Royal Asiatic Society.27(4):26.

Penghulu便在此背景下，成为英殖民地专门治理马来社会的公务员，并享有薪资(在19世纪的霹雳，Penghulu的薪资是他们协助收取税收的10%)，他们的角色犹如台湾日治时期的保甲长，作为殖民政府与人民之间的沟通桥梁。

Penghulu需要协助收税，协助宣导政府的条规，包括矿业法、林业法等等，他们也需要辅助土地局(Land Office)的行政事务，在地方人士岀现纠纷时也扮演调停仲裁的角色。根据马六甲的经验，在英殖民体系中的Penghulu是由Mukim的居民所选出，再由英籍的县长委任，对县长负责。

当Penghulu成为英殖民体系的一环之后，他们所管辖的Mukim也发生变化。原本的mukim只是领域的概念，是随着社会关系所投射出的空间范围，如同清代台湾的“堡”一样，它只是一个领域，并没有明确的空间界线。但进入英治时期之后，政府(State commissioner of Lands)始推行全国土地测量，划分岀各邦之间的界线以及州内的各级行政区界(图6)，如此一来，Mukim开始有了明确的界线，它隶属于“县”，成为国家治理的最基层单位。举凡土地、产业所有权的登记、人口统计、收税等，都牵涉到Mukim。

图6土地测量前后的Mukim空间模式

资料来源：白伟权绘

一个空间，两套系统

在新格局之下，界线化之后的Mukim不再只是马来人的村落社会空间范围，也就是除了原来马来传统社会上的甘榜之外，区内也包含了华人所聚集市镇，因此在治理上出现了前所未有的新局面，也就是这个原来的伊斯兰教区和马来传统社会空间加入了新的华人移民。

然而，除了土地申请、开发等相关事务之外，Penghulu在社会事务上的管理范围并不涵盖既没有本籍，又是験斯林的华人社群。

在华人所居住的市镇，在行政治理上是由洁净局(Sanitary Board)所主导，洁净局主要负责市镇地区的市街规划、卫生、公市管理、照明、道路规划、水供、排水沟铺设、路牌欢等。而这个洁净局便是我们今天所熟知的市议会(Majlis Perbandaran)、市政局(Majlis / Dewan Bandaraya)。

在英国人分而治之的背景下，华人虽然居住在某个Mukim之中，但在社会上却不归Penghulu所管，而是由政府所委任的华人甲必丹所管理。这些甲必丹或华人领袖，经常也同时被委任为洁净局的委员，例如叶观盛（吉隆坡）、郑大养（太平）、黄务美（太平）、余东璇（近打）都曾受委为所居住市镇的洁净局委员。

由此可见，由于聚落机能的不同，加上英国人分而治之的政策，使得在一个Mukim当中出现两套不同的治理体系。乡区由Penghulu所治理；城镇地区虽然也落在Mukim的范围，但这里却由洁净局以及华人领袖所管理。因此在华人的日常生活中，只会与洁净局有密切的互动，他们与在乡区的Mukim首长PenghuIu并没有太大关系。

从这段行政区划与社会治理的发展历程来看，华人对Mukim无感，就变得能够理解了。在马来社会方面，自Mukim成为现代化国家行政体系的一环之后，Penghulu无论是在影响力或是行政机能上，都逐渐降低，随着社会流动的增加以及地方的开发，他们与Mukim成员之间的关系也变得日益薄弱。

图7 每个Mukim都会出现的村长办事处

资料来源：白伟权摄于2017年1月20日

总体而言，Mukim本身就是一部马来人以至殖民者的国家治理史，作为马来西亚最基层的行政区划，它由来已久，早在马来王朝时期，便因为伊斯兰化的缘故，而以伊斯兰教区的姿态出现于马来世界，在政教合一的时代背景下，成为传统马来人的社会单位。到了殖民时期，Mukim才逐渐转变为我们今天所见到的样态。

了解它的历史，就会不难理解为何作为一个古老且存在已久的行政区划，会这么不为人所知。事实上，华人在马来西亚的移民发展脉络其实与马来人不同，居住于市镇且是非穆斯林，在经验上本来就与Mukim及Penghulu没太大的关系，因此华人忽视它，其实是可以理解的。

这种现象背后也反映殖民时期以来，本地族群在长期分而治之的情况下，不同族群对同一项事务上所存在的认知落差。虽然马来西亚各个族群之间有着不同的历史经验，但有鑒于我们有着共同的未来，这些公民知识应该是需要持续推广和普及的。

横看成岭侧成峰

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