从法律角度看内安法令
杨培根
“1960年国内安全法令”（简称内安法令）生效于1960年8月1日。12年后（1972）重新修订。修订本从1972年8月1日开始生效。
目前，许多人都在谈论内安法令废存的问题。这是因为近年来，警方频频援引内安法令逮捕和扣留人。官方提出了他们要保留这项法令的理由﹔民间要求废除法令。反对的声音越来越大，越传越远。
从法律角度来看内安法令，情况又如何呢？
可以这么说，纯粹从法律角度来看，内安法令必须废除﹔而不再适用，那是无可置疑的。怎么说呢？
我们可以从三方面来谈：
一、内安法令是不符合法治的一项法令﹔
二、法令的原有目的已不复存在﹔
三、近年来的判例﹔
四、最近国会通过的“1997年诠释（修正）法令”已否定了内安法令存在的合法性。
一、内安法令不符合法治
一般而言，遵循“法治”（rule of law）的国家所采用的法律，必然是公平合理、维护人权以及符合某些民主基本原则的法律。
1.“法治”与“以法治国”
首先，要分清“法治”与“以法治国”两个不同的法律概念。“法治”与“以法治国”（rule by law）之分，虽然两个词都有一个“法”字，但是这两个“法”字的含义是不同的，其差异有天渊之别。此“法”非彼“法”也。
“法治”中的“法”是合理、公平的“法”，符合民主程序及原则，维护基本人权的法律。
“以法治国”中的“法”却刚刚相反。这里“法”指的是“恶法”，不符合民主原则，不合理、不公平的法律。因此，“以法治国”基本上是贬义的，而“法治”才是民主国家所需要的。
“所以，在“法治”的国家，一定遵循一个基本原则：在处理案件时，“除非某人被证明有罪，不然，他就被认定是无罪的”。“法治”是人道主义的治国原则。
如果采用“宁可错杀百人，不可走漏一人”“以法治国”的方针，冤案、错案将不计其数。最好的例子，就是第二次世界大战中，法西斯侵略者，如何以这种治国方针，滥杀无辜，制造了多少惨案。只有独裁、专制的国家或统治者才会“以法治国”。
我们要的必然是个“法治”的社会，而绝对不是“以法治国”的社会。
2、为什么说内安法令不符合法治呢？
简单说来，那是因为内安法令抵触了“法治”中的一项基本法律原则，那就是：“除非在法庭上被证明有罪，不然，每个人在法律上都是无罪的”。这就是“无罪推定论”。由于每个法科学生必须修读刑事法这门科目，所以，可以说，每个法科毕业生都懂得这个基本法律概念。
3、内安法令如何违反法治精神？
内安法令违反法治，那是因为法令中的主要条文否定了“无罪推定论”。
根据“无罪推定论”，一个人被控上法庭，被判有罪后，才能受到惩罚。没有在法庭上提控他，他就不算有罪，因而也就不能惩罚他。
这个基本法律原则，是全世界所公认的。《世界人权宣言》第15条是这么写的：“每位被控以刑事罪行的人，都有权利被推定无罪，除非证明他有罪”。
然而，在内安法令下，任何被怀疑危害国家安全的人，都可以被警方扣留达60天之久。警方不需要有扣留令。（见法令第73条）。过后，在内政部长的授权下，可以继续扣留2年（第8条）。这类两年的扣留令，可以一直更新延续下去。有人被扣留了十多年。要注意的是，警方在内安法令下扣留的人士，是未经过任何法庭审讯的﹔也就是说，他们从未被提控于法庭，未经审讯，也没被任何法官定过罪，却被迫失去人身自由。
目前的南非总统曼德拉，在类似的内安法令下，曾被监禁了27年﹔新加坡谢太宝国会议员在类似的内安法令下被监禁了22年﹔在我国的内安法令下，劳工党党员吴维湘被扣留了17年，人民党党员陈福兴，15年。……经过法庭审讯而被判终身监禁的犯人实际上只坐牢13年。但是，一个没经过法庭审讯而只是被掌管政权的部长怀疑“危害国家安全”（注意：没有足够证据证明这点），却得苦尝20多年的铁窗风味。比终身监禁期还要多一倍，这么严峻的法律，怎可见容于一个真正民主法治的社会呢？
二、内安法令原有目的已不存在
内安法令是1960年通过的法令。它取代了“1948年紧急条例”（Emergency Regulations）。内安法令的原意是为了应付马来亚共产党的游击战争。它是战争状态下的产物，只能适用于国家面对战争状态的时刻，而不适宜在和平时期使用。
1.38年前通过的法令
1960年所通过的内安法令是38年前开始使用的法令。法令的《前言》清楚交代了通过这项法令的真正目的，即：为了对付马来亚共产党的武装斗争，而不是为了任何其他目的。
然而，我国当权者有意无意地忽略或无视这项法令的原有目的，而把它滥用到其他毫无关连的方面去。
2.内安法令开宗明义的《前言》
法令《前言》的原文大意是这么写的：“由于国内外，有大批人士已采取行动，并且威胁进一步采取行动：（1）对人命和财产进行有组织的暴力行动，同时也使到为数相当多的公民恐怕这类有组织的暴力会发生﹔（2）以不合法手段，设法改换马来西亚的合法政府，而这些行动危害到马来西亚的安全，国会认为有必要阻止或预防这类行动发生，所以，根据《宪法》第149条，通过了这项法令。”
显而易见，《前言》中所指的“有组织的暴力”是当时（1960年）的马共武装斗争，而不是其他法令已明确规定的犯罪活动。
其实，内安法令和英国第二次世界大战时期使用的“1939年保卫国家法令”第18条B有相似之处。这是英国政府在紧急状态中才使用的法令。这类法令不适用于和平时期的民主国家。
莱士雅丁博士在他的博士论文中写道：“具有讽刺性的是，英国是在紧急状态期间才援引‘无审讯扣留’，但是，我国现有当局是在日常行政工作中使用这些权力。政府选择在毫无合法根据的情况下长期使用内安法令所赋予的强大无比的权力，那纯粹是一种政治决策。”（见莱士雅丁博士：《行政威权下的自由》──“行政权至上”的研究。）
3.《1989合艾和平协议》
1989年12月24日马来亚共产党和我国政府以及泰国政府三方面，在合艾签署了和平条约，终止一切武装斗争。
既然马共所进行的游击战争已结束了，内安法令在《前言》中所阐明的目的，已不复存在。法令通过时所言明的目的已不存在了，只适用于战乱时期的内安法令就应该废除。
有人说，可以采用内安法令来对付种族暴乱、侵犯版权、窃用他人的手提电话、在网际网络上传播谣言。先用内安法令扣留，然后控以其他刑事罪等等……。这些都是不正确的看法，完全不符合内安法令原有的目的。这是滥用内安法令的权力。内安法令没有其他合法目的，这点从我国最新判例得以证明。
三、联邦法院判例：可参阅国会记录
以往，根据诠释法，在诠释任何法令内容时，不得参阅国会会议记录中，关于这项法令通过时，有关议员所发表的言论。换句话说，不能借助于国会当时通过法令时有关议员或部长所谈的话，来说明通过法令的原有目的。
在4年前（1994），我国联邦法院在一个重要的新判例中，作出了历史性的决定：在诠释任何法令时，可以借助于国会会议记录来证明通过法令的主要目的。这判例改写了诠释法。
联邦法官埃格.约瑟说，“具有悠久历史的普通法规定：一路来，在诠释法令时不可参阅国会会议记录。但是，自从1992年开始，情形已改变了。这是因为英国最高层的法院，即上议院，在一个“划时代”的判例中确认：应该修改以前的法律。某份文件以外的参考资料，可以用来协助诠释那份文件的内容。以往的诠释法得修正。在另外三个判例中，英国上议院也采用了上述原则。随后，其他国家，如：新加坡、澳洲、新西兰，都采用了这个新原则。马来西亚也不例外。
联邦法院经过周详的考虑后，决定我国也应遵循这个趋势，而允许参考国会会议记录，来诠释法令（尤指法令模糊不清或模棱两可时）。不过，只能参考部长或法案提议人的国会言论。
四“诠释法令”新条文改写诠释法
去年（1997），国会通过了一项修正法令，称为“1997年诠释（修正）法令”，这项修正法令，对内安法令以及其他法令的实施，起着深远的影响。这项法令已在1997年7月24日正式生效。
其中一项条文（17A）改写了以往的诠释法。这项新条文规定：在诠释国会法令时，所作的诠释，必须有助于促进法令的基本目的。
新条文17A的内容大意是这样的：
“在诠释一项法令中的任何条文时，（如果可能有两种诠释的话）应选择有助于促进法令的目的或目标的诠释（不论这项法令的目的或目标是否已明文交代清楚），而不应选择不能促进该目的或目标的诠释。”
显而易见，这项新条文旨在实践国会通过某项法令时所要达到的目的。对法令条文所作的诠释必须符合国会当时所要达到的目的，而不应乖离这个目的。反之，乖离法令原有的基本目的，那就抵触了这项新条文，因而可在法庭要求宣判这种诠释无效。
以内安法令来说，它的基本目的是明显不过的了。法令的《前言》已明文交代清楚，这项法令只是为了应付马共的武装斗争及有关活动，而不是为了其他目的。当时的首相也在通过法令时，在国会清楚交代这一点。这是不容争辩的。
既然如此，目前，如果当权者援引内安法令来对付各种刑事罪犯，如造谣者、盗用他人的手提电话等，那是不合法的。
显然，这么做已完全违反了内安法令原有的基本目的，乖离法令的基本目的，已抵触了“1997年诠释（修正）法令”第17条A。