“绩效与需求”纵横谈
陈友信
自1970年以来，许多人在评论新经济政策时，都认定它是一个政治化的经济政策，这确是难以否定的事实。
就新经济政策的两大目标来看，无论是消灭贫穷或重组社会，都是注重财富的分配。新经济政策以种族固打分配制为策略，贯彻始终的中心政治思想是土著主义，似乎已做了“国家经济成长是必然的”这假设。
80年代的经济萧条狠狠地敲醒了我国经济策划者的好梦，在亚洲四小龙的跃进及泰国的崛起中反映了我国苍白缓慢的经济建设，有关当局不得不在面对此残酷客观现象之后另寻良策。在这样的背景下，国家经济成长及财富分配再次成了热门话题，特别是在新经济政策即将期满的今年。
成长与分配
固打制是分配的方法之一，其分配的基础可以是种族、性别、区域（如城市乡区、东马西马、各州区别）等，所以固打制并不一定是指种族固打制，但种族固打制则一定是指以人民的肤色作为分配的标准，而不考虑贫富、性别、区域的差别。华人社会的确大可不必“谈固打而色变”，但在当前的政治现实下，华人社会一谈起种族固打就忧心忡忡是可以理解的……。
自新经济政策实施以来，有关当局以种族固打为策略，要求在私人公司股权上进行种族性分配，强行干预市场操作，对国家经济建设引发了负面影响。至于在高级公务员的分配，虽有种族固打，但执行官员却阳奉阴违。根据前任最高法院院长敦苏菲安法官的著作所阐述，虽然，在行政和外交部的高级公务员所规定的种族固打是土著：非土著=4：1,但在1985年，在此部门的种族比例却是土著：非土著=8：1,远超原定之固打分配。此实例可佐证种族固打制也不一定就是华社权益的护身符。
绩效与需求和种族固打制主要不同点在于前者兼顾成长和分配，并且摆脱了种族观点的框框。绩效强调的是个人的素质、成绩、功效及竞争性，而“需求”原则照顾弱者与贫者的不利处境，并给予他们必要的扶助，维护了社会正义。
从华社的角度而言，采取种族固打制是消极的守势，因种族固打分配必然以种族人口比率为分配准绳，长期而言必处下势，短期而言又不能在种族主义者的支配中突围而出，以己之短攻对方之长，理论上站不住脚，实践上又证明节节败退（如上述高级公务员例子，只是新经济政策实施19年以来的辛酸史中的小故事），华社必须改弦易辙、另寻出路。
就国家的立场进行探讨，我们深谙如今我国必须提高国家生产力及竞争力，以期在国际市场上和他国一争长短，而这经济建设的主要动力在于人的因素。我国必须调动一切对经济建设有利的因素，特别是采取以绩效为评估人才的准则，以“需求”原则确保贫者与弱者从国家经济建设中受惠。
种族固打制在大学招生方面的实施，也直接加剧了各族大学生之间的种族情绪。非土著学生因种族固打制的执行而深感被不公平对待，巫裔学生又因固打制的保护而感到自卑及压力重大(因他们必须和成绩远超他们的非土著同学一起求学)种族固打制确是引发大学校园内种族情绪高涨的主要罪首之一。
目标与固打
在讨论固打制的过程中，美国的反歧视行动(A ffirmative Action)曾多次被提起。其实在1961年美国总统肯尼地首次正式提出反歧视行动的原则，但其详细结构及方案则迟至1965年才由当时美国总统约翰逊所发布的Executive Order No：11246中提呈，而民权法令(Civil Rights Act)也在1964年被通过允许雇主引用专业能力考试为聘征的标准。
在引述美国的反歧视行动供我国参考时，有3个重点必须重视：
(1)此反歧视行动旨在保护受影响的贫弱阶层(Affected Class),包括黑人、美国原住民、东方人等。当时美国政府明文将上述族群统称为一个阶层，可见上述族群在当时的美国都属于极少数族群并处于最低下的社会地位。若要将今天的我国华人比喻当年的美国黑人以争取“Affirmative Action”,不只难以说服国内外舆论界，恐怕华社本身也不敢苟同。
(2)从当年美国一国之尊下命要执行反歧视行动原则，也得经过整10年的多次增删，才将执行方案细则具体化、完善化。但只要原则及大方向是正确的，事情的进展趋向较易被掌握，办起事来也理直气壮、事半功倍。近日来华社论及“绩效及需求”时，也有人希望能列出执行方案细则，其实赞同“绩效及需求”的各造是有责任研讨出执行方案，但执行细则的草拟有必要动用更多人力财力，特别是官方的参与。希望“绩效与需求”能达到立竿见影的效果是脱离现实的幻想，苛求一蹴而就地绘出“绩效与需求”的大蓝图也是不实际的。
即使拟出方案细则，执行过程也可能是充满挫折的。处于如斯局面，从政者及民主人士不只要有智慧及勇气，更需有坚固的政治信念。即使在1964年的美国，黑人学生也得在光天化日下，由美国大兵手拿配上刺刀的来福枪的护卫下步入全白人学校上课(如Little Rock High School事件)。
(3)美国反歧视行动强调的是目标(Goals)不是固打(Quotas)。正如美国学者仙特勒(Bernice Sandler)所说：
“固打是固定的数量限制，它拥有限制特定一群人进行某个活动的歧视性意图。反而言之，目标是提供让雇主尝试达致的数量，其意图不在歧视而是积极性的反歧视，以协助増加在机构内受雇的足够资格的弱小民族人士。”
在1961年所宣布的反歧视行动中，开宗明义强调“同等受聘机会”的重要性，至1970年，美国政府才明文规定一套特定及成果导向执行程序。在1971年12月4日的官方指示中，美国政府才提出“未充份应”("Underutilizati。n”)这概念，并声明“未充份应用”的定义是表示在某特定行业中所聘请的弱小民族人士或妇女少过合理预算中可供聘雇的人数……”此概念也依然强调绩效及资格，而不是单凭肤色做遴选标准。
缺乏经济成长就难以谈论财富分配，而种族固打制又仅以种族区别作财富硬性分配，这对多元种族国家的我国所产生的长期性破坏性影响，不容我们置之不顾。
在肯定了“绩效与需求”的理论正确性及其对我国民主政治所能引发的正面影响，依然有一些人士对其执行方案存疑。个别人士甚至以公务员的种族意识及“绩效与需求”的难以监督为理由，企图否定“绩效与需求”的可行性，讥讽“绩效与需求”仅是美好理论，难以被完善地执行。
要将原则理念转化为策略进而具体拟出执行细则至落实执行，肯定需花一番功夫。我们固然不应蔑视“绩效与需求”原则的执行难题，或将它视为万灵药方，但也不可轻易放弃此信念，被人误导以为这原则是绝对不可行的。当我们经过反覆思考认同了某个信念，便有责任去研讨及改善其策略及执行方案，而不是继续奉行另一套已经多年实践被证明行不通的方法。
为了能刺激思考、丰富论据，我经过和多位学长友人交流意见后，整理出下列意见。这仅是些策略刍议，尚需努力丰富其内容，勾划出其执行方案。
建立完整的监督性的组织结构
为了确保“绩效与需求”原则会被贯彻及执行，一个完整监督性的组织结构必须建立。
为表示当局对付种族主义者的决心，订立一套完整的种族关系法令成了首要步骤，此法令必须明文严禁公众或私人界的任何种族歧视行为（包括公众媒介、刊物等都可被提控种族歧视罪名）此类法令在欧美国家是常见的，或许可从美国的民权法令及英国的种族关系法令借鉴一二。
除此，为了提供控诉的方便，种族关系评审会的成立也是必需的，这评审会有助于尽速解决个别种族歧视事件。
为了使监督工作更有效果，国会也可考虑正式成立向国会负责的独立监督委员会（如现有的国家公共账目委员会），其成员包括执政党及反对党代表、司法界代表、学术界代表及民间团体代表等。这委员会必须拥有一定程度的独立性权力处理有关种族关系事件。以美国的“平等就业机会协调委员会”（Equal Employment Co-ordinating Council）为例，这法定组织就成功协助执政当局处理不少有关就业上的种族歧视事宜。
在监督公务员的办事倾向严禁种族偏差，除上述立法及司法上的措施，各政党及各社团都有必要负起紧密监督任务，义无反顾地揭露任何种族歧视事件（不论受害者来自那一种族）。人人必须提升反种族意识，和种族性言行在各领域作针锋相对、寸土必争的争取及坚持。
为了有效地避免种族偏差的产生，资讯的透明化及决策民主化是另两个不可或缺的先决条件。让人民享有知的权利，是防止种族主义者兴风作浪的最佳药方。为避免资讯的被垄断，以致各族人民因误解而人心惶惶互相猜疑，设立一个独立性的民间资讯机构也是深具意义的。
在谈及如何以“绩效与需求”拟出执行方案及如何以此保护华社的权益时，最引人关注的是大学的招生制度、奖学金的颁发和公务员的征聘这3个课题。
大学的招生制度
在讨论以“绩效与需求”进行大学招生时，蔡维衍博士曾一而再、再而三地提出根据STPM成绩转为积分，再让家境贫穷者享有入学积分较低的优待，他也以此例尝试间接证明“绩效与需求”的缺点。其实全国15华团经济备忘录中列明大学收生标准是在提供给“需求”者优待时不应牺牲“学术水准”（即是“绩效”），这很清楚表明蔡博士所提的可能策略根本是不符合备忘录的精神，因它降低学术水准来“照顾”需求者。
马大经济系教授冯镇安博士曾提出以入学学生种族人数做比例的固打，保留15%的学额给各族贫穷学生，而余者进行自由公平竞争。这种作用有其优弱点：优点是保留固定学额给贫者与弱者，以免彼等被竞争性的社会淘汰，但其弱点则是执行过程中“绩效”付出了一定的代价，得到学额的受惠者负着自卑的心理包袱，总之，在同学面前矮了半截。以台湾保留一定学额给海外生为例，近年来不少台湾本地生也愤怨不已。一般上若执行者将有关资料公开，因“需求”而保留的固打巴仙率不高的话，这还算是行得通的方案之一。至于蔡维衍博士反问土著会否要求根据“57：43”(土著人口比例)为绩效与需求标准来录取医科学生，我认为任何有基本常识的人都不会在接受了非种族性的“绩效与需求”原则后，又会要求以种族人口比例为分配基础。这只是为辩驳而辩驳的例子！
我倒认为在不牺牲绩效下给需求者优惠的照顾，不应限于消极的固打分配，因固打分配降低了入学资格，即使这是非种族性的固打制。真正要帮助贫者与弱者，应该利用各种方法提高彼等的绩效，而不是降低学术水准来迎合他们，特别某些科目如医科直接与人命有关，只有达致合格的入学资格才能被录取，完全没理由马虎了事。
要提高各族贫者的入大学机会，可采用寄宿学校制度，进行加强教学设备、师资、増多授课时间等积极性措施，或为他们设立特别预科班(Matriculation Class),当他们考获一定的成绩才能进入正式课程。只要上述措施是为各族真正的贫苦学子所设立，对此人民是少有持反对意见的。
奖学金的颁发
奖学金主要是为品学兼优而家境贫困者设立的，虽然也有专为奖励学术优越者(不论其家庭经济情况)所设的绩效奖学金，但锦上添花的意义毕竟不能和雪中送炭相比。
加拿大学者奥塞•麦尔默教授(Professor Ozay Mehmet)在其著作“监守自盗”中谈论奖贷学金，重点正要指出在种族固打制下，家庭贫困者获得奖贷学金的机会少之又少。
关于蔡博士所做的大胆假设(根据家庭月入的土著大学生分布巴仙率)，却没有小心求证。其实若占63.2%的人口者只占大学生人数的10%,那难道不值一位社会工作者去力求纠正？提出奥塞教授这例子并不“误人误己”，只是为了证明奖贷学金的颁发并不能有效地协助消灭贫穷。
奖学金的颁发是能以家计调查(Means Test)为决策基础，家计调查可包括多种项目及各项的相关关系，如家庭收入、家庭人口及在职成员数目、居住地区、家庭内有无其他获取奖贷学金者、过去几年学术上的进展等。当要制定家计调查执行细则之际，大可以英国及北欧的制度为参考资料。
公务员的征聘
在针对公务员的征聘课题上，冯镇安博士也曾提出有关当局应举办各有关公共考试，以做征聘的主要标准。他建议85%的征聘可以上述方法进行，而其余15%则以“需求”原则遴选。这和美国应用的专业能力考试(Ability Test)有相似之处。除此，政府也应明文规定各级公务员的“征聘遴选程序”，健全的制度必须设立起来，执行之时才能减少偏差。
枝节问题
针对笔者与蔡博士的意见交流，在此另有2点枝节小事要提出：
(1) 我是支持采用“绩效与需求”，并在福联会联席会议上讨论华社对未来经济政策的其他课题，和谈及种族固打制的弊端。
(2) 蔡博士曾再次提出在国家经济咨询理事的会议中，他是最先反对固打制。我相信蔡博士一定是经过反覆推敲才反对固打制的，而反对固打制者都有责任提出替代的方法（这当然包括蔡博士）。我希望和蔡博士一道努力，为新的经济政策的具体建议做出更建设性的贡献。
结语
我国要加速经济成长，看来不得不走向国际贸易这领域。走向国际市场，就得具备竞争力，注重人才与效率则成了必备的条件。在重视经济建设当中，我们绝不愿以社会正义为代价，所以照顾“需求者”又成了我们建设经济的另一重点。“绩效与需求”原则或许不是灵药，但它是比引起种族情绪紧张的种族固打制更有利于国家经济发展。
我们愿意开拓新领域、开辟新道路。若在短期内我们这一代需付出更高的代价，以保障下一代的幸福，我们应坦然承受。像当年首个黑人步入全白人学校那么的心理压力重重，但理直气壮地坚持正确的信念，我们应无畏地接受这挑战，只为了突破目前的困境！
（01/02-08-1989《星洲日报》）