法治侨务论
刘国福，王辉耀著
广州：暨南大学出版社，2019.7
（世界华侨华人研究文库）
随着改革开放深入发展，到21世纪初，已经有近6 000万海外侨胞、3 000多万归侨侨眷、海外400万的专业人才纷纷亮相国际经济、政治舞台。广大海外侨胞和归侨侨眷在推动中国发展进步中具有独特优势，这种优势不仅能缓解中国所面临的高端人才稀缺的挑战，还能够成为促进中国与世界各国友好交往的重要桥梁，过去，我国明确赋予华侨华人可以享有“适当照顾”的待遇，随着时代更迭，我国国际化程度不断提高，许多公民出国留学、务工、旅游，侨胞所具有的海外关系不断弱化。与此同时，全球化往纵深发展，华侨华人专业人士的数量和规模不断增大，他们的知识水平和专业层次也在不断提高，既具有本土文化背景，又深谙国际交往规则的高素质海外华侨华人已然成为华人精英的重要群体，成为社会进步发展的中流砥柱。因而，侨务工作逐渐演变为国家的一项长期、重要的工作。华侨华人在中国建设的各个阶段都发挥着重要作用，在经济科技领域，仅改革开放以来华侨华人回国投资额就占我国实际引进外资六成以上，“千人计划”引进的专家学者绝大多数是华侨华人。
2017年1月，国务院印发的《国家侨务工作发展纲要（2016—2020年）》以“凝聚侨心侨力、同圆共享中国梦”为主题，以推动侨务工作全面协调可持续发展为主线，明确了“十三五”时期侨务工作的指导思想、基本原则和目标任务，从法治、经济、科技、文化、教育、社会等各方面，对中国侨务事业做出总体规划，是“十三五”时期侨务工作的指导性文件。2018年4月，国务院侨务办公室主任许又声在关于华侨权益保护工作情况的报告里指出，全国人大及其常委会高度重视华侨权益保护工作。制定《华侨权益保护法》，有利于形成华侨权益保护的整体制度和机制保障，增强华侨华人对祖（籍）国的凝聚力和向心力，有利于适应当前中国公民移民国外的数量日益增多的趋势，加强对移民输出后的规范管理，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，新时代侨务工作应以凝侨心、聚侨力、护侨益为三大核心要点。
可是，海外华侨在归国工作、投资、创业中面临各种各样的困难，并且涉及国内社会、文化、政治、经济等各领域，诸如，华侨身份制度不完善，在处理个人事务过程中遇到不少阻碍，由于立法的不完善，在侨房权益、投资权益等经济权益方面极容易受到侵害；由于身份问题不能参加基本的医疗、养老、失业等社会保险，子女受教育问题，等等。如何解决这些问题，成为保护华侨、归侨侨眷的权益所关注的核心，对法治侨务的探索也随之展开。
刘国福教授与我在长期合作研究过程中发现，从法治侨务的角度看，中国的侨务工作面临以下几个挑战：第一，法律关系主体还不够明确，包含华侨华人认定制度、侨民事务管理等方面的法治侨务理论研究，完善侨务法治建设规划；第二，在专门的华侨权益保护法律方面有一定缺失，缺少详细的侨务立法规划和实施方案；第三，还没有系统论证和总结可复制、可推广的地方立法经验；第四，立法内容没有依据国情、侨情的变化及时修订，涉侨法律适应性不足；第五，涉侨法律操作性不强，现阶段多以侨务政策为主，没有完全转化为国家法律，一般法律只涉及部分条款；第六，外国人和出入境方面法律对侨考虑得不够，外籍华人希望享有更多的出入境、移民便利。
为推动法治侨务的进步，我国侨务立法的脚步从来没有停止过，华侨权益保护立法工作已取得了积极进展，各级政府侨务部门推动有关部门制定了一系列保护华侨在国内权益的法律、法规和政策，为侨务法治工作奠定了坚实的实践基础与提供了可行经验。中华人民共和国成立以来，中央和地方各级政府制定了相关规范性文件和部门规章，现行规范性文件中有一些涉侨规定，为制定华侨权益保护法规提供了法律基础。如《宪法》第五十条、第八十九条两次专门论及华侨权益的保护问题，为我国华侨权益保护的专门立法提供了宪法依据。1990年制定通过、2000年修正的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》，明确界定华侨、归侨和侨眷的身份概念，在法律层面提出保护归侨、侨眷的公民权利，指出其在政治、财产、生活、就业及投资创业等方面的合法权益，该法是归侨侨眷法律体系的核心；1993年制定通过、2004年修订的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》是归侨侨眷法律体系的主干，相关行政法规还有1955年《国务院关于贯彻保护侨汇政策的命令》、1982年《国务院关于加强华侨和港澳同胞捐赠进口物资管理的通知》、1990年《国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》等。全国人大专门设置华侨委员会负责涉侨立法工作，全国人大常委会制定《归侨侨眷权益保护法》，2006年开展了《归侨侨眷权益保护法》执法检查，为依法保护侨界群体权益、促进侨务工作法治化建设发挥了积极推动作用。以国务院侨办为引领，极力推动各项保护侨益工作。有关华侨权益保护立法起草工作在2015年被列入国务院立法计划研究项目，国务院侨务办公室、法制办等部门正着手相关工作。2016年，国务院立法工作计划将制定《华侨权益保护法》列为研究项目，国务院侨务办公室等部门开展了调研论证等基础性工作。2017年，全国人大华侨委员会组织开展了华侨权益保护专题调研，国务院侨务办公室先后四次草拟华侨权益保护法草稿，侨务资源较丰富地区陆续颁布了地方性华侨权益保护条例。
同时，各级侨务部门出台的有关保护华侨权益的法规和政策，为侨务法治工作奠定了一定的基础。北京市人民政府侨务办公室不仅积极落实国家层面关于华侨华人权益保护的相关政策，还完善了全市涉侨政策法规体系，出台诸如《北京市实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》《北京市归侨侨眷身份认定工作规定》《北京市华侨回国定居办理工作实施办法》《北京市办理华侨身份证明工作规则》等，制定了《中关村创新创业外籍华人服务工作规范》。除政策法规以外，还打造了为侨公共服务平台，涉侨行政和服务事项审批事项全部进驻市政务服务中心，开通了“全球通办”为侨行政服务系统。同时，持续加大侨法宣传力度，积极营造依法护侨的良好氛围。这些工作都为华侨权益保护立法积累了经验，为进一步出台华侨权益保护法奠定坚实的基础。其他省市也都有表率，如江苏省南京市人大常委会2015年5月制定了《南京市华侨权益保护条例》，广东省人大常委会2015年7月通过了《广东省华侨权益保护条例》，福建省人大常委会2016年7月通过了《福建省华侨权益保护条例》，上海市人大常委会2016年9月通过了《上海市华侨权益保护条例》，湖北省人大常委会2016年9月通过了《湖北省华侨权益保护条例》。
然而，侨务法治还有很多不完善的地方，如北京市施行《北京市实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》，并通过众多规范性文件从不同角度保护华侨、归侨侨眷权益，但是北京市作为华侨华人回国工作和创新创业的中心之地，在保护华侨权益方面与广大华侨的期待以及与北京市的发展需要还有一定差距，法治侨务仍难以适应侨情发展的新需要。一方面是北京市华侨权益保护方面面临许多亟须解决的问题，另一方面是北京市的涉侨法律体系还不够完备。例如，在政治权利方面，近年来华侨参政议政意识有了很大提高，但不少人因在国内没有户口和工作单位，无法确定选区进行选民登记，从而无法参选人大代表。虽然北京市涉侨权益保护的法规和政策已经有很多，但常见于各种通知、意见、办法等不同的规范性文件中，缺乏综合性和系统性。北京市至今尚未制定一部专门的保护华侨、归侨、侨眷权益的地方法规，使得国家和北京市的侨务政策尚未完全转化为法律，涉及华侨归侨侨眷的其他一般法律对侨考虑不够，出现对侨保护的空白地带。尤其是对侨的保护与现今北京“四个中心”战略定位的要求还有一定差距。为此，我们需要通过华侨权益保护立法来解决这些问题。例如，针对“侨胞捐赠资助在家乡，创新创业选地方”的特点，通过立法解决侨胞捐赠中遇到的问题，同时，通过立法，吸引和保障侨胞来北京创新创业。
为了更系统地研究该问题，全球化智库（CCG）有幸在北京市人民政府侨务办公室的大力支持下，以北京市为切入点，针对华侨华人所面临的现实困难展开了调研。北京作为首都，不仅吸引着京籍华侨华人的回归，还吸引着全国各地华侨华人、归侨侨眷，对海外华裔新生代、新华侨华人的吸引力逐步增强，来京创新创业的海内外侨界人才更多集聚在一起，总体呈现出教育文化程度高、经济科技实力强、报效桑梓愿望强的特征。2017年，京籍海外华侨华人数据测算约为126万人。大量京籍与非京籍归侨侨眷在京工作和生活（根据2014年，北京市人民政府侨务办公室协调市公安局、市教委、市侨联等单位，共同开展全市侨情调查统计，初步测算出北京全市共有归侨侨眷117.3万人，其中归侨18.6万人），形成了规模庞大的华侨群体。这个群体多为拥有专业技术的人才，积极参与和推动北京市公益事业的发展，侨资企业为北京经济发展做出巨大贡献。尤其在京发展的新一代侨商，积极参与高科技创新，在IT产业、生物制药、金融保险等技术含量高的行业积极开拓，正是这些华侨华人专业技术人才在科技、医疗、教育、公益事业等各个领域为北京乃至国家发展做出巨大贡献。
这次限于北京市范围内的调研，虽难以呈现中国华侨权益及保护议题的全貌，但调查样本覆盖了侨居或曾侨居加拿大、澳大利亚、日本、马来西亚、印度尼西亚、朝鲜、德国、法国、西班牙、荷兰、斯洛伐克等国的华侨华人（样本中华侨占受访者一半以上，其次是华人和归侨）。加之北京作为首都的重要性，以及其当前的发展现状与“国际交往中心”建设的战略目标，调查受众的多样性与反映出的问题，对中国整体情况有部分代表性，对中国其他区域同样具有可参考性。
通过深入调研发现，北京华侨华人选择回国并在北京工作生活的主要原因是“原籍北京或家人、亲友在北京”，比例为41.67%；其次是“被北京的传统文化、生活气息所吸引”，占比为33.33%；认为“北京拥有良好的国际交往环境，适合开展国际业务或国际交流活动”同样占比33.33%。数据反映出华侨选择北京的主要原因在于工作和生活的因素，而投资、创新、创业政策的吸引还有很大的提升空间。
在合法权益保障方面，华侨认为其在国内的投资创业、知识产权等经济权益，兴办公益事业、成立社会团体等社会活动权益，选举和被选举权利，被录用或聘任为国家工作人员的权利等政治权利尚未得到充分保障。75%的受访者在权益受到侵害时通过与当事人和相关机构进行协商解决，54%的受访者选择向负责侨务工作的部门或有关部门寻求帮助、向律师或法律机构寻求法律援助或司法救助，而向仲裁机构提起仲裁和向人民法院起诉的较少，占比为33.33%。这一部分调研发现，法律途径还不是华侨维护权益时诉诸的主要途径。
在关于受到侵害的主要事由的调查中，社保、医保等社会保障和凭护照证明身份等人身权益两方面共占比45.83%，其次为子女回国接受教育权益占比近三分之一。这部分调研内容反映出医社保、身份、子女教育等问题，仍然是华侨华人最关注的领域，同时，该领域也是其权益最容易受侵犯的领域。
受访者也在如何加强北京市华侨权益保护、发挥华侨建设家乡作用方面提出了具有参考价值的建议：他们认为“恢复户籍，取得身份证是华侨的最基本权益，也是华侨回国定居的第一步。而出国前为集体户口的因出国被注销的有一大批人群，这一人群在恢复身份问题上或多或少都遇到过困难，最基本的权益得不到保障，投资等方面更是困难重重。希望尽快出台恢复户口的切实有效的实施细则，以保护华侨的基本权益”。有受访者也建议对海外华裔加以关注，他们认为“东南亚数量庞大的海外华裔，他们自己或者前辈曾是新中国成立的坚强后盾，不管是抗战和对新中国的发展都付出了大量的财力物力”。还有受访者建议“尽快加强侨务立法，充分利用华侨资源，特别是重视科技新侨，发挥特色，建设人文绿色美丽的首都北京”。“希望侨务工作能更好地为侨二代在北京学习提供更优惠的政策”也是受访者其中一条重要建议。最后，受访者也建议“多和海外侨团联系，多举办侨务活动”。
通过这次调查，以及在与社会各界进行思想碰撞的过程中，我们更强烈感受到华人华侨的需求，对其权益保护的呼唤。从法律与政策的角度，对华侨、华人、归侨、侨眷明确概念，将现有的华侨权益保护政策上升至法律层面。同时，进一步落实国家有关华侨权益法律法规正当时。
除了为保护华侨权益的侨务立法工作外，华人同样有着联结中国与世界的纽带作用，他们对祖籍国的情感与认同，对于发展中国与其居住国的双边关系有着不可替代的作用。而且他们所具有的多重国际资源，例如经济实力、科研能力、人力资源、国际规则、知识结构等，能为中国的社会经济发展贡献巨大力量。因此，针对华人的政策制度上的鼓励也同样重要。我们也曾多次提出完善“绿卡”待遇吸引海外华人人才，其中“华裔卡”受关注度极高，这也是我一直以来提倡出台的一项在中国绿卡的基础上降低海外华人归国门槛的政策。2017年，在《中国区域国际人才竞争力报告2017（区域人才蓝皮书）》发布之际，我再次提及海外华人关注的“华裔卡”问题。海外华人可以看作是正在积攒利息、等待提取的海外人才智慧银行。而现行政策尽管针对外籍华人在华长期居留和永久居留方面已经做了一些突破，但因其与国内有着更为密切的联系，对便利的出入境签证政策及办理需求上相较纯外籍人才有更高的要求，对华裔的政策倾斜还不够，尤其在全国范围内的政策适用度还远远不够，不利于吸引更多的华人回归。建议参考印度的“印度裔卡”计划实施华裔卡制度，对已入外籍国家、原籍中国的外籍华人发放华裔卡，持卡者可享等同在华永久居留的待遇，充分爱护并利用广大海外华人的爱国情怀，发挥其在海外的桥梁作用，促进携带技术、资金、经验的外籍华人环流或回流。设立包括海外华人在内的“人才银行”，让国家能随时随地从“人才银行”中取才。为在中国绿卡的基础上降低门槛，加大海外人才吸引力度，现已推出三种“华裔卡”政策：第一，在全国范围内，海外华人一旦回到中国，只要有亲戚在，就可以给3年的居留签证，这相当于是一个3年的小华裔卡，该政策在中国通行；第二，在侨乡广东推出了16条相关政策，原籍广东的华人可以给5年的往返居留签证；第三，在北京中关村，只要回来的华人是博士学历，以及是符合其他中关村人才标准的，就可以拿到中国绿卡。通过在消除人才回流壁垒、放宽华侨华人来华访问提交邀请函的限制、社会保障机制以及搭建市场平台等方面建言，期待通过立法与新政双管齐下，保护侨益，凝聚侨心。
当然，新时代背景下，全国范围的侨情和法治环境发生不少变化。过去的成果很难适应当下的变化，因此，需要十分明确当前立法工作中遇到的困难，才能有针对性地进行更新、改善。
本书在尝试厘清法治侨务、侨务立法等概念的基础之上，对涉侨法律法规体系现状进行梳理，从而总结出涉侨法律法规体系面临的问题，就相关问题进行分析，探讨法治侨务的组织保障和法治能力建设，涉侨法律法规体系的未来发展以及具体领域的侨捐法，外籍华人签证法，停留、居留法，在华工作法等具体问题，希望能为法治侨务问题的理论研究与实践提供一定的借鉴。通过制定华侨权益保护法，切实保护华侨在中国境内的各项权益，增强其凝聚力和向心力，从而为华侨在国家现代化建设中发挥优势和作用创造更好条件。我们应该结合世情、国情、侨情，充分发挥对海外华侨华人资源的整合、建言与推动作用，根据海外华人华侨的实际需求建言，搭建海外专业人士网络平台，吸引海外人才归国。同时，助推涉侨部门贯彻“关心、增进、鼓励和促进”华人政策，制定完整、统一、操作性强的华侨权益保护法。采取地方先行先试策略，加强外籍华人法律法规体系建设，健全外籍华人身份证件、签证、停留、居留、永久居留、人员待遇、国籍、难民、融合等制度，最终达到凝聚华侨力量，促进社会主义事业长久发展，早日实现中国梦乃至人类命运共同体的不同阶段的目标。
本研究成果基于以下课题的研究报告：国务院侨办重点课题“侨务法治建设难点问题研究”，编号：GQBZ2016001；国务院侨办委托课题“涉侨法律法规体系研究”，编号GQBY2014027；国务院侨办重点课题“外籍华人出入境（国际移民）政策研究”，编号GQBZ2013004。
王辉耀
全球化智库（CCG）理事长
国务院参事
本书得到北京东宇全球化智库基金会的支持
全球化智库介绍
全球化智库（CCG）成立于2008年，总部位于北京，在国内外有近10个分支机构或海外代表处，致力于全球化、全球治理、人才国际化、华人华侨、企业国际化等领域的研究，设立了世界华商研究所、华侨华人研究所、移民研究中心等研究机构。目前拥有全职智库研究和专业人员近百人。CCG是中联部“一带一路”智库联盟理事单位，中央人才工作协调小组全国人才理论研究基地，中国人才研究会国际人才专业委员会所在地，财政部“美国研究智库联盟”创始理事单位，拥有博士后科研工作站资质，并被联合国授予“特别咨商地位”。在全球最具影响力的美国宾夕法尼亚大学《全球智库报告2018》中，CCG再次进入世界百强，是唯一入选的中国社会智库。
CCG每年出版10余部中英文研究著作，包括与社会科学文献出版社合作出版发布的蓝皮书系列《中国留学发展报告》《中国海归发展报告》《中国国际移民报告》《海外华人华侨专业人士报告》以及《世界华商发展报告》等。
目录
总序
前言
全球化智库介绍
第一编 法治侨务建设
第一章 法治侨务辨析
第一节 “侨”辨析
第二节 “侨居”辨析
第三节 “侨民”辨析
第四节 “涉侨”辨析
第五节 “侨务”辨析
第六节 “法治”辨析
第七节 “法治侨务”辨析
第八节 结论
第二章 侨务立法
第一节 “侨务立法”辨析
第二节 侨务立法的现状
第三节 侨务立法面临的挑战
第四节 华侨权益保护立法的难点
第五节 外籍华人权益保护立法的难点
第六节 侨务立法面临挑战的原因
第七节 深入推进侨务立法
第八节 修改宪法法律，实现立法与党和国家侨务部门改革相衔接
第九节 结论
第三章 侨务依法行政
第一节 “侨务依法行政”辨析
第二节 侨务部门的定位和立法权
第三节 政府、侨务部门、有关部门维护侨益的职责
第四节 政府有关部门维护侨益的职责
第五节 政府侨务部门权力清单和责任清单制度
第六节 进一步加强侨务依法行政
第七节 结论
第四章 侨法宣传教育
第一节 侨法宣传教育规划
第二节 侨法宣传教育载体
第三节 基层侨法宣传阵地建设的重点：“侨法宣传角”
第四节 侨法宣传教育的内容
第五节 侨法宣传教育对象
第六节 结论
第五章 法治侨务的组织保障和法治能力建设
第一节 法治侨务组织保障和法治能力建设的基本情况
第二节 法治侨务组织保障和法治能力建设面临的挑战
第三节 进一步加强法治侨务组织保障和法治能力建设
第四节 结论
第六章 侨法服务
第一节 “侨法服务”辨析
第二节 侨法服务的基本情况
第三节 侨法服务面临的挑战
第四节 进一步加强侨法服务工作
第五节 结论
第二编 涉侨法律法规体系
第七章 涉侨法律法规体系的现状
第一节 涉侨法律法规体系辨析
第二节 涉侨法律法规体系研究的理论与实践意义
第三节 形成了归侨侨眷法律法规体系
第四节 形成了华侨法律法规体系框架
第五节 正在探索外籍华人法律法规体系
第六节 地方积极开展涉侨法制建设
第七节 结论
第八章 涉侨法律法规体系面临的挑战
第一节 涉侨法律法规体系建设有待加强
第二节 涉侨法律法规的适应性和操作性不足
第三节 涉外法律法规体现侨不充分
第四节 结论
第九章 形成涉侨法律法规体系现状和面临挑战的原因
第一节 政府侨务部门在立法工作中的作用有待加强
第二节 有立法权的部门不太熟悉侨
第三节 侨务立法必要性减弱
第四节 侨“有海外关系”等特点淡化
第五节 涉侨法律法规体系建设与民族国家建设的冲突
第六节 涉侨法律法规体系研究不深
第七节 结论
第十章 涉侨法律法规体系的未来发展
第一节 涉侨法律法规的立法目的
第二节 涉侨法律法规是国际移民法律法规的最重要组成部分
第三节 涉侨法律法规的适用群体
第四节 涉侨法律法规的立法主体
第五节 华侨法律法规体系建设
第六节 外籍华人法律法规体系建设
第七节 结论
第三编 侨捐法与外籍华人出入境法
第十一章 侨捐法
第一节 侨捐的基本情况
第二节 侨捐法的现状
第三节 侨捐法的不足
第四节 侨捐法的完善
第五节 结论
第十二章 外籍华人签证法
第一节 外籍华人签证法的现状
第二节 外籍华人签证法的不足
第三节 外籍华人签证法的完善
第四节 结论
第十三章 外籍华人停留居留法
第一节 外籍华人停留居留法的现状
第二节 外籍华人停留居留法的不足
第三节 外籍华人停留居留法的完善
第四节 结论
第十四章 外籍华人工作法
第一节 外籍华人工作法的现状
第二节 外籍华人工作法的不足
第三节 外籍华人工作法的完善
第四节 结论
主要参考法律和政策文件
参考文献