国际移民组织与全球移民治理

 

国际移民组织与全球移民治理

郭秋梅著

广州：暨南大学出版社，2013.10

目录

总序

绪论

第一章 非传统全球性问题、全球治理与国际组织

第一节 全球治理的需求和供给

第二节 国际组织与非传统全球问题治理

第三节 国际组织的全球问题治理有效性问题

第二章 全球化进程中的国际移民问题与治理

第一节 全球化背景下的国际移民进程与特征

第二节 全球化进程中国际移民问题的挑战性

第三节 全球移民治理的兴起

第三章 国际移民组织参与全球移民治理的历程

第一节 国际移民组织的创立

第二节 国际移民组织治理角色的嬗变

第三节 国际移民组织的全球移民治理能力建设与治理模式

第四章 国际移民组织参与全球移民治理的案例分析

第一节 个案一：移民治理全球性论坛机制之“伯尔尼倡议”

第二节 个案二：移民区域治理之亚太“区域磋商机制”

第三节 个案三：移民国别治理之IOM参与加纳的移民治理

第五章 国际移民组织参与全球移民治理的评价

第一节 国际移民组织参与全球移民治理的影响和作用

第二节 国际移民组织参与全球移民治理的特征与经验

第三节 国际移民组织发挥作用的制约因素

第四节 国际移民组织参与全球移民治理展望

第六章 中国与国际移民组织的关系

第一节 中国与国际移民组织交往概况

第二节 双方合作关系深化与发展的原因

第三节 国际移民组织与“中国移民管理能力建设项目”

第四节 国际移民组织的移民治理实践对中国的启示

结语

参考文献

后记

 

绪论

 

一、选题的缘起、研究意义以及本书的核心问题

 

(一)选题的缘起

 

对国际移民组织(International Organization for Migration，简称 IOM)【1】的最初认知来自于导师周聿峨女士对其的长期关注。提起国际移民组织，大都以为它是一个由众多移民组织组成的组织，事实并非如此。一个由众多移民组织组成的组织是全球移民小组(Global Migration Group，简称 GMG)【2】，国际移民组织是该小组的创始组织。打开网页，搜索国际移民组织，在国内相关中文网站上，只能搜索到关于国际移民组织的一些简单内容； 进入国际移民组织的官方网站，有一些相对具体的介绍； 查阅中国知网，只是相关学术成果也很有限。

 

当今社会，国际移民的规模、频率、类型出现了急剧变化，移民和移民所带来的问题也如其他非传统性全球性问题一样成为国际社会的热点问题，人口跨国移民成为引起非传统安全威胁的重要因子。【3】此种背景下，国际社会对这类群体的关注比以往任何时候都要迫切。国际移民研究成为 “显学”，从移民个体、移民来源国、移民目的国甚至移民过境国等角度进行探索的研究成果汗牛充栋。对移民、非正规移民【4】的治理以及难民的保护研究也成为学者们研究的 “重点关注对象”。作为国际移民领域主要的国际组织———国际移民组织，本应成为关注的焦点。但是，国际社会及学术界关注的焦点主要集中在成立于国际移民组织前一年的联合国高级难民专员公署(简称难民署)。国际移民组织从成立至今，一直保持着与难民署的联系，共同处理难民、移民问题。国际移民组织长期游离于国内学术界之外，甚至远离于国际组织的相关著作。【5】这究竟作何解释？带着这一疑问，本书试图一探究竟。

 

实际上，即便我们看到的仍旧是联合国(United Nations，简称 UN)及其附属机构的重大作用，但国际移民组织经过 60余年的发展已具备了全球移民治理的相对优势。从诞生时的临时性机构，国际移民组织现已成长为一个拥有 151 个成员国、12 个观察员国【6】以及 470 个区域机构，拥有 7 800 多名员工(1988 年仅有 745 名工作人员【7】)的处于联合国体系之外的关于移民问题的政府间组织。国际移民组织的发展历程显示出它作为国际组织的强大生命力，展现了在国际移民领域的重要影响和作用。从某种程度上说，联合国体系下的人道主义组织被联合国这一 “光环”笼罩，也遮蔽了它们 “志同道合”的合作伙伴———国际移民组织。它的社会影响力大不过联合国难民署，知名度亦不如国际劳工组织，但它在移民领域中的贡献是不争的事实。作为一个专业性的政府间组织，国际移民组织为何成立？ 如何从一个地区性组织成长为全球性的国际组织？ 如何参与全球移民问题治理？ 具有哪些移民治理经验？ 这些问题值得深入思考。

 

促使笔者对国际移民组织进一步思考的另一重要原因是：贸易、金融、安全等领域早已有协调制度存在，尽管移民及其相关问题日益突出，为何移民领域至今仍缺乏一个完善的制度来协调人口的跨境移民？ 贸易的自由化、市场的全球化，必然要求人口流动向着更加自由的趋势发展。但是国家的移民政策仍以国家的内部需求为原动力，即使在贸易壁垒不断取消的情况下，国家仍对人口迁移设置了诸多障碍。【8】伴随着移民输入国移民控制政策的 “苛刻”与 “严谨”以及各种利益的诱惑，移民通过非正常渠道进入目的国，被冠以 “非法移民”(本书采纳的是 “非正规移民”概念)的称号。人口全球性的有序流动和迁移仍然是一种 “镜花水月”。作为影响力最广泛的政府间组织，联合国亦没有全面的全球移民治理机制和机构。贝莫·戈什(Bimal Ghosh)早在 1993 年便开始关注国际移民问题领域中的国际制度问题。他提交到全球治理委员会(The Commission on Global Governance，简称 CGG)的《人口流动： 一个新国际制度的探索》 一文，论述了将可能建立一个管理移民迁移的制度。【9】但即使有如此宏大的愿景，多数学者也依旧认为制度建设绝非一朝一夕所能实现，尤其是各国在移民领域没有达成共识的情况下； 甚至有人认为国家不愿并过多承担移民带来的社会问题，以至于可能实行更为严格的移民控制政策，从而致使国际移民制度建立的希望几乎是不存在的。尽管如此，研究者并未停止对国际移民制度的探讨，而是逐步深入与细化，提出了未来建立国际移民制度的内容、模式与措施。【10】

 

正如在贸易领域有以世界贸易组织(World Trade Organization，简称 WTO)为主要组织载体的贸易协商制度，在金融领域主要有以国际货币基金组织(In-ternational Monetary Fund，简称 IMF)为正式机构依托的金融协调制度，在和平、安全领域主要有以联合国为正式机构载体的争端协商制度，在国际难民领域主要有联合国难民署为依托的难民保护制度等一样，国际移民领域制度的建设也需要一个组织机构作为依托。有哪些国际组织能够担当此重任？ 国际劳工组织协调劳工，联合国儿童基金委员会(United Nations International Children's EmergencyFund，简称 UNICEF)负责儿童，联合国难民署负责难民，这三个组织负责的是比较窄小的门类。多数学者在论述中都提到了国际移民组织，因为从名称上可以看出这一组织的管理对象———国际移民，涵盖了以上三个组织的管理对象。但对该组织能否担当此重任的质疑声不断。如记者田方萌指出，国际移民组织无论规模还是水平都远不足以应对当前国际移民问题纷繁扰攘的局面。【11】牛津大学教授亚历山大·贝茨(Alexander Betts)认为，在移民领域，国际移民组织独立于联合国体系之外，且主要为那些付费的国家提供服务。【12】这些都表明了国际移民组织不具备此种实力。哥伦比亚大学加迪什·巴格瓦蒂教授(Jagdish Bhagwati)呼吁建立新的国际移民机构并进行更加统一的制度安排，鼓励建立一个世界移民组织(Word Migration Organizaiton，简称 WMO)，【13】这事实上排除了国际移民组织。因此，加强对该组织的研究，对国际社会客观认知国际移民组织在全球移民治理进程中的影响和作用有着重要的理论意义和现实意义。

 

总之，由于国际移民作为个体的人，不能仅仅简单地将之视为生产要素。换言之，不能在经济和就业状况好的时候就 “进口”移民，而在危机时候又轻易地 “再出口”移民。同样，国家既不能完全开放边境，也不能完全关闭边境以应对国际移民及其带来的挑战。那么，如何对国际移民进行治理以使人口的迁移更为有序是国际社会中一个需要提上全球议程并尽快解决的、无法逃避的问题。本书考察国际移民组织及其在全球移民治理进程中的作用以及国际移民组织的移民治理经验，更是起源于对这一问题的考究。

 

(二)研究意义

 

概括而言，研究国际移民组织及其移民治理具有一定的现实和理论意义。

 

1.现实意义

 

第一，加强该议题领域的研究对规束各国移民的行为、促进全球人口的有序流动具有重要的现实意义和参考价值。移民领域治理研究有很深刻的现实背景。随着经济全球化的推进，人的 “全球化”成为不可回避的现实问题，无论是正规移民还是非正规移民都成为突出的现实问题。

 

第二，加强该议题领域的研究，不仅有利于强化国际移民组织的全球治理能力，且为其未来的改革与发展提供相对可能、合理的分析框架。“国际组织通过透明度构建方式、致力于合法化斗争，并通过政治认识论规划未来的机制蓝图是完全可行的。再经过这样的激励，正式组织的研究还可以进一步激励正式组织的实践。”【14】

 

第三，加强该问题领域的研究，无论是对中国与国际移民组织双方关系的进一步认识还是对中国移民治理能力建设，都具有较强的现实意义和借鉴意义。对中国而言，目前中国虽然不是国际移民组织的正式成员国，但一直都以观察员国的身份积极参与国际移民治理的相关工作和合作。自改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，“引进来”与 “走出去”相得益彰，与中国有关的人口流动明显加速。作为一个庞大的移民输出国家，如何更好地保护海外华侨华人的利益、如何管理好日益增加的外来移民、如何应对由于潜在的地区冲突可能引发的难民潮(2009年8月份缅甸果敢地区发生冲突引发了国内关于中国应对难民问题能力及法制的思考【15】)等均考验着中国的移民治理能力，因此亟须进一步提高中国的移民治理水平。

 

2.理论意义

 

第一，当前学术界对国际移民组织的研究相对较少，对其移民治理的专门研究亦相对不足，该议题的研究视角和内容有助于弥补这一学理的缺失，具有较强的理论价值。

 

第二，目前国内外学术界对国际移民组织及其移民治理的研究大多停留在事实描述层面，缺乏深刻的理论洞悉和实证研究以及有助于深化该议题的相关理论研究。

 

第三，对历史变迁进程中主权国家间建立国际移民组织这一正式国际组织的“预期”进行考察，有助于全面认知其功能转变和发挥的作用。国际机制是建立在一些国家对别的国家行为进行 “相互预期”的基础之上的。因此，如果不考虑机制准则的主体间意义和行为标准，就不能理解机制的逻辑和作用。但目前基本上还没有经验性著作来集中研究这一 “主体间意义”，这种研究需要对政府认可行为进行仔细解释。弗里德里奇·克拉斯托赫维尔(Friedrich Kratochwil)和约翰·吉拉尔德·鲁杰(John Gerard Ruggie)基于这一根本性的认识，呼吁 “不仅要对非正式的机制体系进行研究，更要做一个回归，去研究正式的国际组织。研究正式的国际组织，会使学者们集中精力去分析组织发挥的这一具体功能，这样就会对主体间意义进行认真思考”16。国际关系学对国际组织的研究从20 世纪70 年代开始向国际制度或国际机制转移，但面临着未来全球社会组织化日趋明显的特征及解释国家对外行为动机的需要，由此，对正式国际组织的研究仍十分必要。

 

(三)本书的核心问题

 

每个国际组织成立之后，经过一段时间的发展，尽管会受到主权国家的制约，但都逐渐具有了攸关自身生存发展的自我利益诉求。国际组织的利益实现与主权国家在相关领域的合作与否密切相关。很多国际组织就是在主权国家主导的国际社会中，尽力增强自身的功能性或服务性作用，并构建出一种被大多数国家接受的 “文化”。也就是说，国际组织并不具备国家行为体所拥有的枪炮、金钱及强有力的国内法基石，但它们往往通过操纵 “观念、规范、信息和价值”来影响国家在全球性问题领域中的认知与行为。

 

本书在全球治理的视角下考察 “国际移民组织在全球移民治理进程中有着怎样的影响和作用”，这是本书的核心问题。同时，进一步追问： 其一，国际移民组织为何能够发挥这一作用？其二，国际移民组织如何发挥这一作用？ 回答这一核心问题及追问问题，就涉及以下几个子问题：

 

第一，非传统全球性问题呼吁国际公共物品的供给———全球治理的出现，作为国际行为体的政府间国际组织有哪些功能优势使其能在全球问题治理进程中扮演重要角色？

 

第二，全球化进程中国际移民呈现出哪些新的特征，对国际社会提出了哪些新的挑战？ 国际移民问题的新挑战促进了全球移民治理的兴起，其中，国际移民组织能否应对挑战成为一个不容忽视的全球治理主体？

 

第三，事实上的存在并不能成为国际移民组织应该存在的理由。至今，国际移民组织历经四次易名，60 余年的发展历程已远远超过了主权国家促使其成立之初的预期。它如何能够从一个地区性组织成长为全球性的国际组织？

 

第四，国际移民组织在全球移民治理领域进行了哪些探索？自身在国际移民治理领域有哪些基本模式和经验？

 

二、国内外研究现状述评和发展趋势

 

(一)《国际组织》杂志关于国际组织的探讨分析

 

《国际组织》(International Organization)杂志诞生于国际社会发生深刻变化的年代，于 1947 年创刊。第二次世界大战期间和战后，大量的国际组织成立。为了记录这些组织的活动，同样也是为了促进 “对国际组织的比较研究、分析这些组织为什么在不同环境中能够或是不能开展活动”，世界和平基金会(World Peace Fund，简称 WPF)的理事们在 1946 年春决定创办《国际组织》 杂志，第 1期于 1947年2月问世。同年，以杜鲁门主义及马歇尔计划出台作为标志的美苏冷战开始。此种背景下，《国际组织》的主要任务是分析新的国际组织的形成以及可能将国际组织扼杀在摇篮中的超级大国之间争夺的状况。【17】

 

1947 年到 1960 年代初，《国际组织》 主要刊登关于联合国的机构设置及其各机构的活动，但基本上认为： “联合国是一个在较小的国家之间实施强制和平的组织。与国际联盟(League of Nations)相比，除了某些技术性任务不同之外，并无二致。”【18】［这是创刊时利兰·古德里奇(Leland M. Goodrich)所言］到了1956 年，斯坦利·霍夫曼(Stanley Hoffmann)认为，国际组织受制于 “权力政治”，国际机制的增长并不能解决国际社会的高级政治问题即安全问题。【19】在 50年代中期国际关系学界进行第二次辩论时，即科学行为主义与传统主义之争时期，行为主义研究的成果得以在《国际组织》发表，然而，这些成果也局限于对联合国大会投票情况的统计分析。【20】这个时期发表的文章并未摆脱冷战的阴影，在现实主义盛极一时的年代，国际组织 “被国家”是极易得出的结论。【21】

 

20 世纪 60 年代初到 70 年代初，国际组织研究领域最活跃的辩论集中在民族国家政治一体化的重要意义上面，其中有些以欧洲区域一体化作为分析的案例。如厄恩斯坦·哈斯(Ernst Haas)1961 年提出了 “国际一体化： 欧洲和全球进程”，【22】1964年在《超越国家： 功能主义和国际组织》 一书中详细阐述了功能主义的一体化理论并以国际劳工组织为案例。【23】1966 年，霍夫曼提出了 “民族国家顽固不化还是衰退退化？”的问题。【24】1970 年，《国际组织》 秋季刊出版了一期讨论区域一体化的专刊。这一期的论文主要使用了行为社会科学的理论和方法来解释区域一体化成功的经验和失败的教训。【25】1971 年夏季刊又出版了关于跨国关系的特刊。跨国公司的出现为学者的研究提供了分析的可能。这一特刊的编者希望讨论非国家行为体活动和 “跨政府关系”。【26】约瑟夫·奈(Joseph S. Nye)和罗伯特·基欧汉(Robert O. Keohane)从跨国关系的社会现实出发，讨论了国家之间的相互依赖状态，强调了相互依赖导致的经济收益和政治代价之间的关系，并探讨了跨国关系对国家自主性的影响。【27】

 

如果说《国际组织》在 20 世纪 70 年代前主要关注 “国际组织”的功能。那么，70 年代之后，越南战争超出了联合国的正式声明以及布雷顿森林体系的崩溃都对传统国际组织的结构功能提出了极大挑战。因此，国际组织的研究向国际机制(国际制度)的研究转移。国际组织研究把国际组织作为国家的依附变量研究向作为国际机制的依附变量研究转变，大大降低了把国际组织作为行为体研究的地位。国际机制的研究者认为国际组织治理效果的有效性来自于一系列规则影响的结果，而不是作为集体性的国际组织开展的工作的结果。【28】随着全球化进程的加快，全球性问题日益获得关注，国际机制、国际组织在全球问题治理上的重要作用进一步凸现。

 

1970 年代初至今，《国际组织》 刊登关注全球性问题及其全球治理机制的论文越来越多，主要关注全球性问题领域中国际机制的效用问题。1972 年的春季刊，主要探讨国际机制在环境危机治理上的作用。其中分析了现有国际机构如联合国、非政府组织以及世界气象组织(World Meteorological Organization，简称WMO)等在环境问题上的作用，并探讨了不发达国家的环境与发展问题。【29】同年6月在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，是环境与发展领域中规模最大、级别最高的一次国际会议。这次大会在全球环境持续恶化、发展问题日趋严重的情况下召开。从 1977 年的重构海洋机制【30】、1981 核扩散问题【31】，到 2002 年探讨货币机制的政治经济问题【32】等，既探讨了传统领域的安全问题也分析了非传统安全领域的问题。【33】2001 年从理性主义角度探讨了国际机制的理性设计【34】。欧盟(European Union，简称 EU)拟定并在 2004 年通过了《欧盟宪法》的最后文本，但这部欧盟大法在 2005年5月和 6月分别在法国和荷兰的全民公决中遭到否决。2005 年秋季刊刊发了一期欧盟的社会化与机制研究特刊。【35】这段时期的国际组织研究已远远超出了对具体国际组织结构和功能的讨论，开始从理论层面上探讨国际组织形成的规则和机制在影响国家行为体行为及全球性问题治理方面的一般性规律。

 

新现实主义与新自由主义围绕国际机制展开交锋的时候，1982年《国际组织》出版了一期国际机制特刊【36】。1980年代后期，《国际组织》也参与了理性主义与建构主义之间的辩论。1987 年，亚历山大·温特(Alexander Wendt)发表《国际关系理论中的行动者—结构问题》的论文，对理性主义的国际体系结构和行动者之间的静态描述提出批判，提出了行动者与结构是互构的动态进程。【37】1989 年，大卫·德斯勒(Dvid Dessler)发表《行动者—结构辩论中至关重要的问题》，在批评结构现实主义的基础上，进一步提出身份转化的问题，认为肯尼思·华尔兹(Kenneth Neal Waltz)的结构现实主义理论是静态理论，而静态结构是无法具有转化型理论内涵的。【38】1992 年温特再发表的《无政府状态是国家建构的： 权力政治的社会建构》【39】，成为主流建构主义的代表。建构主义不再仅局限于国际制度影响国家行为的研究层面，还过渡到了建构国家身份、利益和影响国家偏好上。温特的论争更多集中在概念、理论层面，经验的维度在建构主义理论的发展中相对缺位。但 1993年玛莎·费丽莫(Martha Finnemore)发表《国际组织是国际规范的指导者： 联合国教科文组织与科学政策》一文，进行了经验性研究。【40】1998年《国际组织》 创刊 50 周年时出版了一期专刊，回顾了《国际组织》50 年来走过的历程及学术内容。最重要的是这一期分别刊登了理性主义、建构主义以及两者之间比较与借鉴的论文。【41】这段时期关于国际组织的研究，已经表明国际组织能够作为一个独立实体发挥重要作用。

 

(二)关于国际移民组织基本情况的文献

 

这部分文献主要涉及对国际移民组织的宗旨、发展战略、机制构成、活动内容等方面的介绍和分析。这些文献主要来自国际移民组织颁布的官方文件和国际移民组织的官方网站。

 

1.关于国际移民组织的宗旨、发展战略、评估体系等的文献《国际移民组织的章程》(Constitution of IOM)中规定了国际移民组织的宗旨与功能、成员国的权利与义务、组织构成、法律地位以及资金来源等内容。国际移民组织的战略从 1995年开始确立，即 “走向 21 世纪的国际移民组织的战略计划”，后来在理事会上通过备案，即 “国际移民组织未来的活动”【42】；2002 年理事会讨论了组织的发展方向，2003 年和 2004 年同样对国际移民现实以及国际移民组织的战略发展方向作出了详细的分析与概括。【43】2007 年的 “国际移民组织的战略”中提到国际移民组织的战略以及机构改革财政预算，仍围绕落实国际移民组织的宗旨。【44】“2009 年计划与财政预算”文件中重新对前几个尤其是 2007 年的国际移民组织的战略作了强调。【45】2009年2月，对 2008 年的国际移民组织发展战略进行了肯定。【46】以上文献基本上围绕着国际移民组织的宗旨，即通过与各国合作处理移民问题，确保移民有秩序地移居接收国。为了更好地对国际移民组织实施的项目计划进行评估，1990 年代理事会就已开始确立相应的评估标准。

 

2.关于机制构成及其改革的文献

 

1953 年欧洲移民问题政府间委员会章程规定了组织的管理机构即理事会、执行委员会与行政署。现行章程是在 1953年基础上进行修订的，其中规定了各个机构的权利与责任。【47】理事会仍旧是政策、战略及管理决定的主要管理机构；执委会不能被强化与扩大，否则必须被 2/3 以上的成员国批准。任何领导机构应该保证组织的灵活性与应变性。非正式的讨论作为促进讨论与理解的有效方式也应该放在制度框架内，作为主要领导机构的补充。章程也规定了建立计划与财政常设委员会、废除预算与财政的次级委员会。【48】

 

以上这些文本材料可以使我们对国际移民组织的基本情况、其满足世界需要的战略定位以及逐步适应外部变化保持其移民治理能力的改革有所认知。

 

3.国际移民组织关于 “理解移民与移民治理” 的文献“理解移民”，对移民、难民、流离失所者等群体的内涵作了分析和把握(基本上与国际法律规范保持一致)，并对移民的优势与不足作了分析。“移民治理”内容主要包括 “移民与发展、促进移民、规范移民、强迫移民(用来描述存在胁迫成分的移徙活动，包括威胁生命和生存，不管是由于自然还是人为的原因。例如，将难民、国内流离失所者和因自然或环境灾难、化学或核灾难、饥馑或发展项目的原因而离开的人进行迁移)”(Migration and Development，Facilitating Migration，Regulating Migration，Forced Migration)等四个方面。【49】“一个综合性管理移民的方法”文件中提到对 “移民过程”的解释、管理移民的综合性方法及对国家制定移民政策的一致性提出了建设性的意见。【50】

 

4.关于国际移民组织的移民治理活动的文献

 

国际移民组织参与的活动主要基于其章程中规定的功能及国际移民组织战略计划中所涉及的一些活动。国际移民组织的理事会、执委会的会议报告、总干事的年度总结、国际移民杂志等对国际移民形势、国际移民组织的主要活动内容等作了总结。在 “紧急情况与冲突后的反应(1990—2001 年)”报告文件提到在1990—2001 年间组织进行了 29 次主要的紧急情况与冲突后活动，费用达到 4.83亿美元，惠及 8 200 万人。【51】因此，国际移民组织已经发展出一个应急与冲突后计划，成为在该领域一个重要的国际援助合作者。

 

(三)国内外关于国际移民组织的相关学术研究述评

 

1.国内关于国际移民组织的相关研究

 

目前，国内关于国际移民组织的相关研究成果较少，散见于一些论文之中。其中周聿峨的《试析国际移民组织与中国的关系》【52】，提到了国际移民组织的基本功能，重点分析了在移民全球化进程中加强双方关系的必要性。基于篇幅，文章对国际移民组织只是作了一般性的介绍，没有进行深入探讨。徐军华的博士论文《非法移民的法律控制》【53】，主要从国际、国内法角度探讨非法移民的控制问题，其中在探讨移民治理时提到了国际移民组织的功能，指出 “作为全球唯一的在移民领域的专门性国际组织，国际移民组织凭借其在移民领域的专业管理经验，进行国际移民和非法移民问题的研究，推动国际移民的国际性对话，帮助移民实现合法自由迁徙的愿望并为国际移民提供专业服务和咨询，在国际移民领域发挥了越来越重要的作用”。由于该文主要是从法律角度探讨非法移民问题的，故对国际移民组织只是概括性的介绍，并未过多着墨。笔者认为作者所作的 “全球唯一的”论断有些偏颇，本书通过考察明确了该组织应该作为移民领域 “主要的”而非 “唯一的”组织。

 

2.国外关于国际移民组织的相关研究

 

第一，关于国际移民组织功能、作用的研究文献。

 

安东尼·特拉威克·波斯凯恩(Anthony Trawick Bouscaren)创作于 1963 年的《1945 年以来的国际移民》一书，由于写作时间的有限性，书中仅描述了欧洲移民问题政府间委员会(国际移民组织的前身)的功能和贡献。【54】

 

米里亚姆·费德拉姆(Miriam Feldblum)的《国际移民的运输及服务的产生》一文，运用一手资料分析了国际移民组织早期活动的内容。【55】

 

理查德·裴如德(Richard Perruchoud)作为国际移民组织的法律顾问，1989年发表《从欧洲移民政府间委员会到国际移民组织》一文，描述了组织演变至今的历史过程。【56】他于 1992年又发表了《那些被国际移民组织帮助的人以及该组织为哪些人提供服务》一文，在分析了国际法规范中的难民、移民、庇护、流离失所者含义的基础上探讨了国际移民组织根据其修订的章程为这些移民个体提供服务的功能。【57】

 

玛丽安·杜卡斯·罗杰(Marianne Ducasse-Rogier)的《国际移民组织》(1951—2001)是研究该组织的代表性著作。此书是为庆祝国际移民组织成立 50周年而作，按照历史顺序概括了国际移民组织在不同历史时期的移民治理活动。【58】由于本书写于2001 年，距今已有十余年。十余年间，国际移民组织的职能和作用又发生了新的变化。该书对该组织进行历史与现实的分析，突出了国际移民组织的工作内容和贡献，但缺乏理论的分析与解释。

 

第二，关于国际移民组织与联合国难民署之间关系的文献。瑞克·克锐尼(Rieko Karatani)的《历史是如何把难民与移民机制分开的：它们的制度渊源探寻》一文，运用较多史料探究了“二战”后美国与国际劳工组织在建立关于移民的国际组织上的争论过程，最后得出当今移民与难民机制分属于两个不同机制的原因是 “人为”的结果。【59】

 

艾利·杰罗姆(Elie Jér·me)的《联合国难民署与国际移民组织之间合作的历史根源》一文论述了联合国难民署与国际移民组织之间的竞争，最后得出合作是两者关系发展主流的结论。【60】

 

综合观之，国际移民组织已逐渐成为学者关注的对象。国外研究主要注重历史资料的整理，并开始探讨国际移民组织在移民治理领域中的功能； 国内研究目前还处于介绍性阶段，对国际移民组织在全球移民治理中的角色、功能等进行系统研究的文献处于相对不足的状态。学理上对国际移民组织的探讨也相对有限，诸如 “国际移民组织为何从一个临时性组织发展到今天这个规模？ 国际移民组织如何参与全球移民治理？”等此类问题在现有研究文献中表现得较为薄弱。但以上成果仍为本书提供了较为丰富的资料。

 

(四)关于 “国际移民治理”(涵盖国际移民组织与国际移民治理关系)的相关文献述评

 

“全球治理”一词在 1990 年代被提出后得以广泛使用，但针对移民问题，并未统一使用 “全球治理”这一术语。无论是学者还是国际组织的分析均交叉使用 “国际移民管理”(International Migration Management)与 “国际移民治理”(International Migration Governance)。就移民问题而言，如果非要区分的话，管理是指在具体实施层面通过具体措施约束人口移徙，实现移徙顺利的预期； 治理指的是在一定的制度框架下通过运用一定的权力来实现人口有秩序的移徙。本书认为二者既有区别也有联系，其内涵要结合具体语境而论。“国际移民治理”着眼于机制架构、平台搭建，是有效管理的基础； “国际移民管理”着眼于具体实施、组织协调，是有序治理的延伸。相对于计划、组织、控制、协调的动态过程和人口移徙有序的目标而言，管理与治理此时有着同样的语义。又考虑到在《现代汉语词典》中“管理”为 “照管、约束、负责”的意思， “治理”包含 “统治、管理”【61】的意思，因此本书把移民管理的文献统一放到移民治理的研究文献述评之中。

 

1.国外关于国际移民治理的相关研究

 

(1)学者的分析： 第一，国际移民治理必要性的研究文献。

 

由菲利普·马丁(Philip L.Martin)、苏珊·马丁(Susan Forbes Martin)、帕特里克·韦伊(Patrick Weil)合著的《管理移民： 合作的前提》一书，通过分析移民带来的挑战和机遇强调了加强移民管理的必要性。本书通过分析欧盟移民状况、移民与欧洲—非洲关系以及美洲移民管理合作情况等案例，得出尽管移民治理没有统一模式，需视情况而定，但是国际移民带来的挑战与机遇均可得出全球移民管理的迫切性这一结论。【62】

 

亚历山大·贝茨的(Alexander Betts)《全球移民治理》一书界定了全球移民治理的内容，通过 “全球移民治理机构、全球移民治理政治、全球移民治理规范”三大部分来分析全球移民治理的现实。其中在探讨全球移民治理机构时，认为国际移民组织只是一个服务性组织，没有获得国际社会的广泛授权，因此限制了其自主性的发挥。【63】

 

马尔其·塞尔吉奥(Marchi Sergio)的《全球治理： 移民的下一个边界》一文，认为国际移民的全球治理尽管在目前来看并不乐观，但是随着全球相互依赖的加深，国家在探讨国际经济、贸易、环境等问题时都不可能把国际移民问题“剥离”开来，并介绍了在国际天主教移民委员会(International Catholitic Migration Commission)召开的会议中国家对于国际移民及其全球治理必须关注的一些问题及内容，认为该委员会还将在探讨国际移民全球治理问题上起着重要作用。【64】

 

第二，国际移民治理个案分析的研究文献。

 

艾莲娜·佩乐茵(Hélène Pellerin)的《经济一体化和安全： 国际移民管理的新因素考察》一文以欧盟与北美为例探讨了国际移民多边管理的趋势，认为经济一体化与经济安全成为国际移民管理的两大重要因素。她同时指出了由于欧洲有较多的关于移民治理的机构如欧洲委员会(European Commission)、欧洲安全合作组织(the Organization for Security and Co-operation in Europe，简称 OSCE)等，因此，国际移民组织在亚洲区域合作治理移民进程中扮演关键角色而在欧洲移民区域治理进程中扮演相对不积极的角色。【65】

 

罗密欧·马特沙(Romeo Matsas)的《国际移民的全球治理：以比利时为例》一文首先分析了比利时存在的国际移民治理困境，然后分析了国际层面、国内层面展开的移民治理。【66】2008 年他又发表了《移民与发展全球论坛： 全球治理的新途径》一文，主要对建立 “移民与发展全球论坛”的概念、移民与发展融合的制度框架性以及现实性、必要性进行了分析，最后得出结论： “移民与发展全球论坛”是全球移民治理的一个新方法。【67】罗密欧的这两篇论文均以案例分析为主，探讨国际移民的全球治理。

 

第三，国际移民治理与其他领域治理相互借鉴的研究文献。杰西卡·格林(Jessica Green)的《环境与移民的全球治理：我们能学到什么？》一文，主要探讨了与环境全球治理相对比，移民全球治理存在的不足。文章指出可以学习全球环境治理的一些方面，如设置议程、限定问题等，从而提高全球移民治理的水平。【68】

 

第四，国际移民治理机制建设、模式的研究文献。

 

凯瑟琳·纽兰的《国际移民治理： 机构、进程与制度》一文，通过分析“自上而下和自下而上”的国际治理理念如何适用于国际移民领域，探讨了一些国际机构、特设论坛在全球移民治理中的作用，并提出设立国际移民治理新机构的建议(成立新的机构、把国际移民组织合并到联合国等)。文章同时指出国际移民组织仅是联合国体系之外为其成员国提供服务(service-provision)的组织，并论述了该组织进入新千年之后拓展其全球移民治理的范围，尝试成为一个全球移民治理主体所作的努力。【69】雷伊·考斯洛斯基(Rey Koslowski)2004 年和 2008 年相继发表了 2 篇相关论文：《构建流动与安全的国际制度的可能性》【70】和《全球流动与国际移民机制的需要》【71】。后一篇论文是在前一篇论文观点基础上写就的。该论文试图探讨国际移民机制构建的可能性、必要性和现实性。

 

贝莫·戈什于 2000 年主编的《管理移民： 是时候建立新的国际机制？》共收录了 9 篇论文。主编本人开篇探讨 “有秩序移民的新的国际机制”； 马克·米勒(Mark Miller)探讨了冷战后国际关系中的国际移民，其他论文则将国际移民的国际法权利、冷战后的被迫移民等作为研究的对象。【72】贝莫·戈什发表于2007 年的《管理移民： 一个缺失的国际机制》一文，分析了国家打开国门和关闭国门的利弊，认为两者都不现实，建议应该管理移民和规范开放政策。作者提出构建由 “共享目标、规范框架和协调机制安排”等 3 个方面组成的国际移民机制。【73】

 

米歇尔·卡莱茵·所罗门(Michele Klein Solomon)的《通过政府间协商机制管理国际移民》一文，通过阐述国际移民的特点及评价当下的移民治理模式，分析了区域磋商机制、国际移民组织框架下的国际移民论坛、伯尔尼倡议的优缺点。最后得出结论： 国家间的磋商机制有助于促使国家及利益相关方协调一致并增强移民治理的有效性。【74】

 

(2)国际组织或研究机构关于国际移民治理的观点： 凯瑟琳·纽兰(Kath-leen Newland)与迪麦仇斯德米特里奥斯·帕帕迪麦秋(Demetrios Papademetriou)提交到加州大学 “全球冲突与合作研究院”(UC Institute on Global Conflict ＆ Co-operation，IGCC)的报告———《管理国际移民： 一个逐渐显现的国际机制？》，通过分析 20 世纪 90 年代西方工业国家在移民政策与实践上的变化即移民控制政策更为严格，说明国家对难民、移民的反应被融合进对国际难民机制的质疑，预示着一个新的移民机制的诞生。最后得出结论： 由于缺乏统一的移民标准、规范、原则，这一新的机制建设尚早。在未来，国家应该制定减少对移民、难民权利侵犯的法规。【75】

 

2004 年，英国皇家学会在 “全球治理： 下一个边界” 报告中认为 “全球治理”已被广泛使用，却出现滥用的状况，因此该文是为了明确其内涵而作。通过分析社会和治理的关系总结了全球治理的原则，如全球治理不是建立一个新政府而是需要规则和制度，即一种多层次的治理。报告还分析了全球治理是为了提供公共物品，如国际稳定与安全、国际法秩序、开放包容的世界经济体系、全球福利、共同打击犯罪、阻止国内和地区冲突的责任等。至于国际移民问题，则认为移民来源国和接受国都不可能单独应付数以百万国际移民跨国迁移带来的挑战，只有通过共同努力，并认为加迪什·巴格瓦蒂关于建立一个世界移民组织的建议值得考虑，国际移民组织、国际劳工组织、联合国难民署应辅助该组织的运作。【76】

 

国际移民问题全球委员会(Global Commission International Migration，简称GCIM)于 2005 年发布了一份报告，认为在国际移民领域，治理有多种形式，包括移民政策和个别国家的计划、国家间的讨论和协议、多边论坛和磋商机制、国际组织的活动以及国际法律和规范。同时探讨了国家间的讨论和协议、多边论坛和磋商机制、国际组织的活动以及国际法律和规范等形式的关系。提出了国际移民治理包含 4 个挑战： 国家层面的政策连贯性、政策制定与实施的一致性、能力的强化和国家间的进一步合作。国际移民问题全球委员会支持多边治理，最后提出解决途径： 创建一个新机构、合并国际移民组织与难民署以及国际移民组织加入联合国以创建一个国际移民的全球性机构。【77】

 

2006 年联合国召开国际移民与发展的高级论坛，发布了《全球化和相互依存： 国际移民与发展》的报告，其中强调国家与移民相关目标的核心利益，增强国际移民发展的影响；保证正规途径的移民；提供移民权利的保障等。在制度框架下，增强全球移民组织的作用，组建一个成员国主导、UN 支持的协商论坛，讨论国际移民、分享国家经验以及利害相关者都能参与的国际组织。【78】论坛仅发布了一份报告，并未达成有约束力的协议。参与者都未料到这次会议之后全球成立了 “移民与发展全球论坛”(Global Forum on Migration and Development，简称GFMD)。该论坛至今已召开 6 次会议： 第一次，布鲁塞尔(2007 年)； 第二次，马尼拉(2008 年)； 第三次，雅典(2009 年)； 第四次，墨西哥(2010 年)； 第五次，瑞士(2011 年)； 第六次，毛里求斯(2012 年)。【79】

 

乔治敦大学国际移民研究院(Institute for the Study of International Migration，简称 ISIM)的国际移民治理研究。ISIM建议政府与国际组织建立有效提高移民治理合作效率的机制，与国际移民组织合作为瑞士提供国际移民的法律框架。认为移民治理主要集中在两个方面： 一是规范性的法律框架； 二是国际移民治理的组织机构。现存的国际法律规范提供了有益的规范和法律框架贡献，如管理人们跨境迁移的权力、国际移民的权利和责任、管理国际移民的国家合作。然而，国际法和国际准则的差距仍然存在，国际迁移便利化和控制 “不受欢迎”运动之间的紧张关系(特别是与安全有关的问题)继续引起各国政府的重视，但很难保持适当的平衡。至于移民治理的国际机制，ISIM 将研究放在多边、地区以及国家层面的治理模式上。【80】

 

国际移民组织的研究报告。从 2000 年至今，每隔两到三年，国际移民组织就发布关于世界移民的报告： “2000 年世界移民报告”【81】； 2003年“管理移民：流动中人口的挑战与回应”【82】报告； “2005 年的世界移民报告： 国际移民的成本与收益”【83】；“2008 年世界移民报告： 全球经济演变中移民劳工流动的管理”【84】；“2010 年世界移民报告之移民的未来———塑造变革的能力”【85】； “2011 年世界移民报告之关于移民的有效沟通”【86】； “2013年世界移民报告之移民的幸福与发展”【87】。这些报告提供了关于当下国际移民新趋势、新问题及其治理状况的内容。

 

2.国内关于国际移民治理的相关研究

 

从国内研究来看，主要侧重于以下三个方面：

 

一是研究中国非法移民治理问题的文献。如王显峰的《当代中国非法移民研究》【8】8和吴化的《全球化与中国非法移民问题的治理》【89】等。

 

二是解释和介绍西方国家、欧盟移民治理状况的文献。如陈志强、赵梓晴的《德国移民问题的形成与治理》【90】、陈志强的《全球化语境下的欧洲化移民治理困境》【91】、宋全成的《欧洲移民研究： 20 世纪的欧洲移民进程与欧洲移民问题化》【92】、文峰的《欧盟非法移民治理研究》【93】以及王彩波、曾水英的《移民难题、公共治理与政策选择———全球化背景下的欧盟移民问题探析》【94】等。

 

三是有关移民法律法规的文献。如徐军华的《非法移民的法律控制问题》、翁里的《国际移民法理论与实践》【95】、刘国福的《移民法： 国际文件与案例选编》【96】等。

 

总体而言，国际移民治理的研究仍处于初级阶段。学者对移民治理的分析基本上是在进入新千年之后开展起来的，而且这些学者中很多都在国际组织任职，更多讨论则来自于国际组织关于移民治理的研究与报告，这也是新千年之后的事。

 

由此来看，国际移民治理思想被国际组织推动，并被国际组织发展成为其官方理论和哲学。在加强国际移民治理模式的探讨中，国家的、区域的以及全球的模式成为学者们分析的主要维度。在探讨国际移民治理的分析中，学者们也分析了国际移民组织在国际移民治理中扮演(试图或应该承担)的角色，结论大都一致认为这一组织现有的规模及特点不能使其成为全球移民治理制度的组织载体。【97】

 

(五)现有研究存在的问题及研究趋势

 

1.研究中存在的问题

 

第一，学理上，国外研究虽已探讨了国际移民组织在移民治理领域中的功能，但主要注重历史资料的整理； 国内研究目前处于介绍性阶段，对该组织在全球移民治理进程中的角色、功能、移民治理经验等进行系统研究的成果处于空白。

 

第二，国外对国际移民治理的研究着重于更为宏观层面的研究与把握———探讨全球移民治理的机制建设问题，对国际移民治理的内在机理研究相对宽泛； 国内研究着重于中国和西方国家移民治理的现实和移民法律法规的介绍和解释，主要是把移民作为一种国内因素来看待，缺少全球治理的高度，且较少结合中国国内外来移民的治理现状及为其提供的借鉴。

 

第三，国际移民组织在全球移民治理进程中的地位与作用，相关文献虽有涉及，但并未深入探讨。因此，仍需进一步进行理论与实证上的分析。

 

第四，全球移民制度研究仍处于讨论期。国际社会能否建立一个国际移民治理制度？ 如果能，其动力机制、模式、内涵有哪些？ 制约因素是什么？ 应朝着哪个方向发展？ 这些问题都是应该重新再定位及再思考的问题。

 

以上有关国际移民组织及国际移民治理的研究虽有不足，但为未来研究预留了空间，并为之奠定了基础。

 

2.研究趋势

 

第一，伴随着移民问题在国际政治议程上的比重日益增加及国际移民组织影响力的提升，从学理上对国际移民组织研究将会进一步深化。

 

第二，国际移民组织的移民治理模式及其加强移民问题治理的措施、具有的移民治理经验及对中国的启示、国际移民组织未来发展的制约性因素等问题，仍需大量实证性的考察。

 

第三，对国际移民治理的主体、模式及其效果的研究，以及西方国家、国际组织的移民治理经验对中国的启示将成为进一步研究的对象。

 

第四，在国际移民领域中的其他国际组织与国际移民组织之间在功能、作用上的一致与冲突，会成为学者研究的一个兴趣点。探讨国家之间的纷争与合作早已不是新鲜话题，而探讨相同或相似功能领域国际组织之间的纷争与合作却是学术界常忽略的一个问题。正如美国学者入江昭所言： “国际组织发展如此迅速，所以不难想象，它们之间的相互关系可能会呈现出一种无政府状态。”【98】故探讨并重视它们之间的关系将有助于避免这种 “无政府状态”的发生。

 

第五，关于全球移民治理制度建设的探讨不会停止，仍会持续下去。学理上的探讨与国际社会的现实如何紧密联系在一起，并提出有效建构国家比较认同的关于移民问题的 “共有知识”的途径，关于国际移民的研究不应仅仅停留在“纸上”，而应更加注重现实的考量。目前来看，国家之间容易解决的问题，就极少寻求国际制度。然而，联合国难民署及国际移民组织在处理难民问题上给予国家不少期待。国际劳工组织亦能为国家处理和保护在国外的本国劳工的合法权益方面提供建议与帮助。这一系列事实表明，国家与国际组织在移民领域有合作的利益基础，制度建设有其必要性、可能性的一面。

 

三、相关术语界定

 

1.国际组织

 

《国际政治大辞典》对此给了一个普遍认可的概念及分类：“广义的国际组织包括政府间国际组织和非政府间国际组织。政府间国际组织是若干国家为了特定目的以条约为依据而建立起来的一种常设组织。非政府间国际组织是不同国家间的个人或团体结成的组织。狭义的国际组织仅指政府间国际组织。”【99】本书使用狭义上的概念，国际组织指的是 “政府间国际组织”。

 

2.移民、迁移与国际迁移、国际移民

 

在国际层面上，尚不存在普遍接受的有关移民(Migrant)的定义。根据国际移民组织的《移徙词汇》： “移民这个术语通常被理解为包括如下所有情况：相关个人出于 ‘个人便利’的原因，而非出于外部强迫因素的干预，自由做出移徙的决定。此术语因此适用于为提高物质或社会条件、改善本人或其家庭的发展前景，而迁移至其他国家或地区的人员和家庭成员。”【100】很明显，这里指的是“正规移民”，不包括非正规移民。而且这是将“移民”作为一个特定群体在名次意义上的理解。如果将 “移民”作为一种行动来理解，就是指跨越国际边境或在一国内部进行迁移的过程。【101】迁移(Migration)指的是人口的流动，包括各种人员的迁移，不管时间长短、组成和原因； 也包含难民、流离

失所人员、背井离乡人员和经济移民的移徙。国际迁移(International Migration)是指离开原籍国或惯常居住国的人的迁移，目的是在他国永久或临时居住下来。因此，国际迁移时需要穿越国际边界。国际移民(International Migrants)是指进行跨境迁移的人。在使用及分析的过程中，根据具体情境进行界定。

 

3.移民的类型

 

斯蒂芬·卡斯尔斯(Stephen Castles)把移民分为 “临时劳工移民、高技术和商业移民、非法移民、庇护寻求者、被迫移民、家庭团聚型移民、回溯移民”。【102】本书将按照此种分类分析国际移民问题。

 

关于国际移民的内涵和分类，学者及国际组织的阐释很多，且各个国家在制定本国的移民政策时往往会采纳不同的 “版本”。这无疑说明了国际移民问题的复杂性。如何构建一个关于国际移民 “共识性”的规范性认知，意义不仅在于学术上的探讨，更在于能否促使国家全面认知国际移民，并能够规束国际移民的迁移行为，进而保护移民者的权利。

 

4.共有知识

 

温特在表述 “共有知识”(Consensual Knowledge)时使用了较多的概念，如共有知识、文化、信念、规范等。但基本上把共有知识等同于文化，而规范、规则、制度、法律、习俗、信念、意识形态等具体的文化形态都是由共有知识建构而成的。他同时指出共有知识指的是个体施动者相互之间的认识(即主体间共识)，是通过意愿加信念等式的信念部分解释社会现象的。【103】费丽莫把共有知识主要看作 “国际规范”【104】。本书综合以上分析，认为共有知识指的是行为体之间共同享有或相互关联的一种规范、信念、理念、程序、规则等的结合体。但在国际移民的某些领域如全球移民治理理念仅作为一种理念而非具有约束性的程序和规则。因此，本书排除了共有知识具有的 “程序、规则”的含义因素，把共有知识作为一种主体间共享的 “正确”的 “意愿、信念和认知”。

 

四、基本思路、研究框架结构以及研究方法

 

(一)基本思路

 

全球移民治理的关键不是 “阻止”移民这一现象的发生，而是使其更加“有序”。这恰恰是本书研究对象———国际移民组织宗旨中直接明确提到的内容——— “促进移民有序地迁移”。然而，就目前而论，有关国际移民组织参与全球移民治理的实践及其在全球移民治理进程中的地位和作用，国内外所开展的研究相对不足且大多停留在事实的描述层面，缺乏深刻的理论洞悉和实证研究。因此，在国际移民问题日益成为国际议程重要组成部分的时候，进一步深入地探讨国际移民组织的全球治理作用就显得很有必要。

 

本书试图以国际移民组织为个案研究对象，在全球移民问题治理兴起的背景下，从 “理论、历史和实践”三大路径展开对国际移民组织及其移民治理的分析与探讨。从 “理论”层面上分析国际组织在缺乏国家所拥有的枪炮、金钱及强有力的国内法基石的情况下如何参与全球治理进程并发挥影响力等内容； 在此前提下，通过 “历史”探源，分析国际移民组织的角色转型，探讨国际移民组织的移民治理内容及模式； 从 “实践”层面，通过分析国际移民组织移民治理的典型案例，系统解读国际移民组织在全球移民治理进程中如何发挥自身的影响力、发挥了怎样的作用以及何以能发挥作用等问题，并力求为全球移民治理提供一个分析思路，并确立一个全面认识国际移民组织在当今全球移民治理进程中的地位与作用的分析框架。这样既对考察国际移民组织在全球移民治理进程中的影响、作用及其移民治理经验有着重要意义，同时也能通过对国际移民现实状况的考察，把对全球移民治理的认知放到可考察的现实基础之上，从而摆脱 “神马浮云”的泛泛而谈。

 

(二)研究的框架结构

 

本书包括绪论、正文(共分为六章)、结语三大部分。

 

绪论即为本章内容。主要论述了本书的选题缘起、研究意义及本书的核心问题、国内外研究现状及发展趋势以及相关术语的界定、本书的研究框架和研究方法、创新与不足。

 

正文部分是从第一章到第六章。正文主要内容如下：

 

第一章和第二章论述本书的立论内容： 国际组织能够参与全球问题治理，且发挥独特优势，得以形成参与全球问题治理的“多维”结构模式。通过分析全球化背景下国际移民的新特征及其挑战性，笔者认为国际移民问题治理形成了以国家为中心的治理和非国家行为体治理及其互动治理的复合结构。

 

第三章考察国际移民组织如何通过历史的历练及现实的能力建设使其能够成为全球移民治理的重要主体(为何能成为全球移民治理的重要主体)，并在此过程中形成以 “参与移民的国别治理为核心，以参与移民区域治理进程为辅助，同时辐射至移民全球治理的一个 ‘同心三环’模型”。同时，在不同的层面，国际移民组织又通过不同的方式参与其中(作用方式)，进而形成独特的全球移民治理模式，这是本章着重要解决的问题。本章重点论述了国际关系理论视角下国际组织 “被国家”的命运，明确了国际移民组织并不具备国家行为体所拥有的枪炮、金钱及强有力的国内法基石。那么，国际移民组织是如何发挥作用和影响力的呢？ 如下图所示，这是一个循环式的发展路径。①是国家对国际移民组织的控制性。这成为我们认识国际移民组织自主性【105】扩展的重要步骤，也是其能够实现角色转型的基石。原因在于国际移民组织诞生时并没有什么自主性及扩展的前景，随着被国家创立之后，其演化的方式可能并非是它的创立者所想要的； ②是国际移民组织发挥影响力和作用的重要途径，它往往通过目标置换以及操纵意愿、观念、信息、认知和价值来影响国家在全球移民问题领域中的认知与行为；③在发生作用之后，①可能会逐步下降，从而进一步推动②、③的发展。但③阶段中的国家或自动或被动地接纳共有知识。

 

第四章，在前三章的基础上进行实证考察，通过国际移民组织参与国际移民的全球治理、区域治理与国别治理的具体实践活动，选择典型案例，对国际移民组织的作用进行全面考察，证明了国际移民组织能够作为国际移民问题领域一个重要的行为体，而且日益显示出其重要性。

 

第五章在前文论证的基础上，总体上论述了国际移民组织在全球移民治理进程中的影响和作用、特征与经验以及发挥作用的限度及其制约因素，并对国际移民组织职能作用的未来发展作一前瞻式的描述。

 

第六章考察了国际移民组织与中国的关系历程，并通过国际移民组织帮助中国提高移民治理能力的个案分析，论证了双方加深关系互动的缘由。总结国际移民组织的移民治理实践及其对中国移民治理的启示，对中国应对可能出现的移民潮进行前瞻性的思考。

 

结语是对全书研究进行总结，并提出了本书研究的理论思考。

 

(三)研究方法

 

目前关于国际组织各方面的研究，理论的、实证的研究成果颇丰。但对于国际移民组织的研究相对不足，对其功能、作用进行学理上的探讨也有所欠缺。故本书综合运用国际组织研究方面的成果，对国际移民组织及其在全球移民治理进程中的作用进行了学理上的分析及实证上的考察。笔者在研究过程中主要采用了以下方法：

 

历史分析法(Historical Analysis)是运用发展、变化的观点分析客观事物和社会现象的方法。本书采用历史分析法，对国际移民组织六十余年的历史，尤其是对其角色的变化进行诠释。力图展示不同时期国际移民组织在国际移民出现新特点以及国际格局发生变化时，其自主性权力的拓展(在地域范围和治理功能上的转型)。

 

文本解读法(Text Interpretation Method)是研究者通过对“文本”的解读挖掘其深层含义。本书运用文本解读方法，试图对国际移民组织官方网站公布的相关会议文档及其章程以及联合国、联合国难民署、国际劳工组织等组织公布的文件进行整理、分析，挖掘国际移民组织的全球移民治理功能和作用。案例分析法(Case Analysis Method)是研究者基于特定目的，选择少数甚至单一事例或事例的某一方面，联系其发生条件与环境而进行的深入分析与解释。【106】本书对国际移民组织参与移民的全球治理、区域治理与国别治理均举出实例，论证国际移民组织发挥了怎样的作用及如何发挥作用的问题。

 

层次分析法(The Analytic Hierarchy Process)是一种定性和定量相结合的、系统化和层次化的分析方法。通过层次的划分，把复杂的国际关系现象分解成几个相对容易界定的变量，然后根据各个变量的发展变化去揭示各种国际关系现象发生的原因和变化的规律。【107】国际关系学界大都同意，要使国际政治得到最好的理解，可以把国际关系中的多重因素分解成不同的类型或层次，以便进行思考和分析。因此，在论述国际移民组织角色变化的进程中以及阐释国际移民组织参与全球移民治理进程中，本书采用层次分析法，从国际组织自身内部因素、国家层面以及国际体系角度探讨国际移民组织角色变迁的动力及其能够发挥影响力和作用的原因、发挥作用的限度等问题。

 

五、本书的创新与不足

 

本书试图从以下几个方面进行创新：

 

(1)研究内容上，目前国内系统研究国际移民组织的成果相对不足，本书尝试整合学界目前的研究成果，并结合国际移民组织的新变化、新情况、新材料进行理论思考和实证考察。

 

(2)研究视角上，从全球治理的需求和供给视角探讨国际移民组织及其移民治理在当前研究中相对新颖。

 

(3)结合中国的移民治理现状，对中国与国际移民组织之间的关系进行考察，使中国能够吸收和借鉴该组织的移民治理经验以提高本国的移民治理能力。

 

当然，本书仍存在一些不足和需要完善的地方：

 

(1)本书论证上存在不够严谨、不够有力的情况，需要进一步推敲词句、锤炼逻辑思路。

 

(2)移民问题的复杂性远远大于本书所举之案例，案例仍需进一步细化。此外，由于国际移民组织官方网站并未充分提供有关其发展状况及实施项目计划的全部具体资料，搜集资料方面存在困难，致使在论述过程中多次出现运用二手资料的情况。

 

(3)由于笔者学力有限以及资料相对不足等主客观原因，本书在有些地方还有很大的理论思考提升空间。许多相关问题仍应进一步加强理论思考，如国际移民组织作为一个政府间机构，大国意志、国际政治如何对该组织进行影响； 成员国是否会主动接纳国际移民组织建构的共有知识等。

 

 

1 “International Organization for Migration”，这是本书研究对象的英文全称，从名字上可以看出，这一组织应该翻译为国际迁移(移徙)组织而非国内网站及学术成果上翻译的 “国际移民组织”。本书通过第三章的考察，我们知道这一组织的确是为了运输人口而创建，至今仍旧保留着这一传统 “业务”，尽管其功能领域扩大了。国内学者通常翻译为 “国际移民组织”的说法有失偏颇，但为了保持一致，本书将继续使用这一翻译。

2 2003年4月，国际劳工组织、国际移民组织、联合国人权事务高级专员办事处、联合国贸易和发展会议、联合国难民署以及联合国毒品和犯罪问题办事处的主管成立了 “日内瓦移民小组”。针对全球委员会提出的建议，秘书长请该小组成员扩大成员数目，并修改其职权范围。该小组允许联合国经济和社会事务部、开发署、人口基金会和世界银行的加入，并改为现名“全球移民小组”。该小组于 2006年5月举行了第一次会议，并间隔一定时间开会，以协调各项活动、协调并改善联合国系统内部及其与国际移民组织的关系、处理各种国际移民问题。成员包括国际劳工组织(International Labor Organization，简称ILO)、国际移民组织、联合国人权事务高级专员办事处(Office of the UN High Commissioner for Human Rights，简称OHCHR)、联合国贸易和发展会议(UN Conference on Trade and Development，简称 UNCTAD)、联合国难民署(United Nations-High Commissioner for Refugees，简称 UNHCR)、联合国毒品控制和犯罪预防办公室(UNOffice on Drugs and Crime，简称 UNODC)、联合国经济与社会事务部(United Nations Department of Economicand Social Affairs，简称 UNDESA)、联合国开发计划署(UN Development Program，简称 UNDP)、联合国人口活动基金会(UN Fund for Population Activities，简称UNFPA)和世界银行(World Bank，简称 WB)。

3 Anna Kicinger，International Migration as a Non-Traditional Security Threat and the EU Responses to this Phenomenon，Central European Forum for Migration Research in Warsaw，2004，p.1，http：//www.cefmr.pan.pl /docs/ cefmr_wp_2004-02.pdf．

4 问题并非由来已久，更多地伴随着民族国家主权象征符号的介入，致使移民无法通过正常渠道进入目的国，而不得不采用其他非正常的途径进入。非正规移民没有一个明确和普遍接受的定义。国际移民组织关于 “非正规移徙”(irregular migration)的定义： 在输出、过境和接受国管理规范以外的迁移。从目的地国家角度来讲，它是非法入境、停留或工作，意味着移民没有特定国家移徙规定要求的必需的授权或证件而入境、居住或工作。从输出国角度来讲，可以举个例子来说明，非正规性体现在如下情况下： 某人跨越国际边境，没有有效的护照或旅行证件，或没有满足离开某国的行政要求。然而，有趋势 “非法移徙”仅限用于移民偷渡或人口贩卖的情况下。而非正规移民(irregular migrant)由于非法入境或签证失效，在过境国或收容国缺乏法律身份的人。参见国际移民组织：《移徙词汇》(中文版)，2008 年版，第 37 页。在西文的语境中，非正规移民的英文词组主要涉及： irregular migrant(migration)(非正规移民)、undocumented migrant(无文件移民)、illegal(unlawful)migrant(非法移民)、unauthorized migrant(未授权的移民)、unwanted migrant(不想要的移民)等，西方学者使用不同词汇的现象从一定程度上反映了此种移民类型本身具有的复杂性。本书认为他们本身也是受害者，应该给予他们更多的 “人文”关怀。故本书并未采纳国内学者统一关照的 “非法移民”概念，代之以国际移民组织给出的概念 “非正规移民”来命名。也可以参见林胜：《“非法移民”一词辨析》，《世界民族》2009 年第 3 期。

5 本人翻阅了国内 “国际组织”的相应教材及工具书，提及该组织的书籍很少，国外也不多见。斯蒂芬·古兹彼得(Stephen S. Goodspeed)的著作《国际组织的性质与功能》写于 1959 年，笔者试图寻找国际移民组织(当时名为欧洲移民问题政府间委员会)的足迹，可它并未进入作者的视野。(The Nature and Function of International Organization，Oxford： Oxford University Press，1959.)1947 年创刊的《国际组织》则对该组织早期活动有一些简报。1953 年第 7 卷，第 1 期把国际移民组织定性为 “功能性组织”(Functional Organization)。

6 截至 2013年6月份的数据。12 个观察员国包括： 巴林(Bahrain)、不丹(Bhutan)、中国(China)、古巴(Cuba)、印尼(Indonesia)、卡塔尔(Qatar)、俄罗斯(Russian Federation)、圣马力诺(San Marino)、圣多美与普林希比共和国(Sao Tome andPrincipe)、沙特阿拉伯(Saudi Arabia)、前南斯拉夫的马其顿共和国(The Former Yugoslav Republic of Macedonia)和土库曼斯坦(Turkmenistan)。

7 Yves Beigbeder，The Role and Status of International Humanitarian Volunteers and Organizations： The Right and Duty to Humanitarian Assistance，Netherland： Martinus Nijhoff Publishers，1991，p.37．

8 联合国开发计划署：《2009年人类发展报告———跨越障碍：人员流动与发展》，http：//www.un.org/zh/development/hdr/2009/ 。

9 Bimal Ghosh，Movements of People： The Search for a New International Regime，in Papers Written for the Commission on Global Governance，London： Kluwer Law International，1995，pp.405-424.戈什是国际移民组织的高级顾问，是 “管理移民： 一个人口有秩序流动的新国际机制”计划的总监，之前在联合国工作。

10 参见绪论文献研究现状述评。

11 田方萌：《国际移民问题和中国应有的对策》，http：//www.gmdaily.com.cn/3_guancha/index.htm。

12 Alexander Betts，Global Migration Governance，Working paper submitted at the Global Migration Governance workshop held at University College，Oxford，2008，p.2，http：//www.globaleconomicgovernance.org /wp-content/uploads/BettsIntroductionGEGWorkingPaperFinal.pdf．

13 Jagdish N. Bhagwati，Borders beyond Control，Foreign Affairs，Vol.82，Issue 1，2003，p.104.巴格瓦蒂是哥伦比亚大学教授及美国对外关系委员会高级研究员。本文通过考察说明了问题的关键不在于国际移民组织是否能胜任，而在于全球移民治理机制建设受到诸多因素的 “羁绊”，尤其是国际移民问题的结构属性导致任何一个移民领域中的组织都很难做到。

14 ［美］弗里德里奇·克拉斯托赫维尔、约翰·吉拉尔德·鲁杰：《国际组织———治国之道的现状》，［美］莉萨·马丁、贝思·西蒙斯编，黄仁伟、蔡鹏鸿等译：《国际制度》，上海： 上海人民出版社 2006 年版，第 406 页。

15 胡贲：《如何解 “难民”这道题》，《南方周末》2009年9月3日，http： / /www.infzm.com/con-tent /34150。

16 ［美］弗里德里奇·克拉斯托赫维尔、约翰·吉拉尔德·鲁杰：《国际组织———治国之道的现状》，［美］莉萨·马丁、贝思·西蒙斯编，黄仁伟、蔡鹏鸿等译：《国际制度》，上海： 上海人民出版社 2006 年版，第388 页。

17 ［美］彼得·卡赞斯坦、罗伯特·基欧汉、斯蒂芬·克拉斯纳：《〈国际组织〉杂志与世界政治研究》，载 ［美］彼得·卡赞斯坦、罗伯特·基欧汉、斯蒂芬·克拉斯纳编，秦亚青、苏长和、门洪华、魏玲译：《世界政治理论的探索与争鸣》，上海： 上海人民出版社 2006 年版，第 9 ～10 页。

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65 Hélène Pellerin，Economic Integration and Security： New Key Factors in Managing International Migration，Immigration and Refugee Policy，Vol.10，No.6，2004.

66 Romeo Matsas，Note on the Global Governance of International Migration： A Belgian Perspective，On June12，2006，the Royal Institute for International Relations(IRRI-KIIB)，in partnership with the Belgian Federal Public Service for Foreign Affairs，organized an expert seminar on the global governance of international migration.ht-tp：//www.egmontinstitute.be / speechnotes /06/060612-Migration / Program.htm； the present note is based on thisseminar's proceedings but also draws on other sources.Its content is not necessarily attributable to the experts having participated in the seminar nor does it involve any endorsement from the Belgian authorities.

67 Romeo Matsas，The Global Forum on Migration and Development： A New Path for Global Governance？，Paper Presented at the 2008 ACUNS(Academic Council on United Nations System，联合国系统学术委员会，联学委)Annual Meeting，2008.

68 Jessica F. Green，Global Governance for Migration and the Environment： What Can We Learn from Each Other？，GCIM，No.46，2005.

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75 Kathleen Newland，Demetrios G. Papademetriou，Managing International Migration： Elements of an Emerging International Regime？，2009，http：//igcc.ucsd.edu / research / IDDC / immigration / presentations / Newland.pdf。这篇论文是作者提交给 “全球冲突与合作研究院” 的工作报告，该研究院隶属于加州大学，它致力于通过研究及教学活动重点培养解决国际问题及保持和平的下一代。研究主要涉及能够阻止全球冲突、促进和平的安全、环境和经济政策。

76 Royal Institute for International Relations，Global Governance： The Next Frontier，Egmont Papers，Brussels：Academia Press，2004.

77 Migration in an interconnected world： New Directions for Action，Report of the Global Commission International Migration，2005.http：//www.gcim.org / en / finalreport.html；2003年12月9日，在前 UN 秘书长安南的号召下在日内瓦成立了国际移民问题全球委员会(Global Commission on International Migration)，由 19 位以个人身份出任的专家委员组成，得到了30 多个国家政府的支持。该委员会的任务是把国际移民问题提到全球政策议程上，分析目前研究移民方法之间的空白，检视移民和其他全球性问题之间的相互联系，并向秘书长和其他利益相关者提出适当的建议。委员会的报告和建议为联合国大会国际移民和发展问题高级别对话提供了关键性助力，http：//www.gcim.org。

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80 Institute for the Study of International Migration(ISIM)，Projects on Migration and Development and Governance of International Migration，http：//www.un.org /esa / population / meetings / seventhcoord2008 /P14_ISIM.pdf.该研究院属于乔治敦大学，其对国际移民进行了大量的研究，详细参见其主页： http：//www12.georgetown．edu / sfs / isim / pages / Research1.html。

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82 IOM，World Migration Report 2003： Managing Migration—Challenges and Responses for People on the Move.

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95 翁里：《国际移民法理论与实践》，北京： 法律出版社 2001年版。

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97 Kathleen Newland，Demetrios G.Papademetriou，Managing International Migration： Elements of an Emerging International Regime？，2009，pp.6-7，http：//igcc.ucsd.edu / research /IDDC / immigration / presentations /Newland.pdf.Kathleen Newland，The Governance of International Migration：Mechanisms，Processes and Institu-tions，Global Governance，Vol.16，Issue 3，2010，p.332．

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103 ［美］亚历山大·温特著，秦亚青译：《国际政治的社会理论》，上海： 上海人民出版社 2008 年版，第 157 ～158 页。

104 参见 ［美］玛莎·费丽莫著，袁正清译：《国际社会中的国家利益》，杭州： 浙江人民出版社2001 年版。

105 自主性与全球化、治理一样，也是一个够时髦但又充满争议和歧义的术语。它是一个在社会化的世界里把握各种关系的社会概念。它首先指单个人自主性，但也常指集体的自主性，如民族国家、国内少数派团体、国际组织等。这一概念也就从个人、国家的层面扩大到了全球治理的各种形式、各种行为体。自主性源于互惠、义务、共同的历史经验以及与其他行为体的合作。没有这些相互关系的支撑，行为体的自主性是无法想象的。［加］刘易斯·波利、威廉·科尔曼主编，曹荣湘等译：《全球秩序： 剧变世界中的机构、制度与自主性》，北京： 社会科学文献出版社 2009 年版，第 6 ～13 页。

106 李少军：《论国际关系中的案例研究法》，《当代亚太》2008 年第 3 期，第 116 页。

107 秦亚青：《层次分析法与国际关系研究》，《欧洲》1998年第 3 期，第 6 ～8 页。