私营化的理论和实践
黄燊发
所谓私营化，Privatisation,就是把政府经营的企业或提供的服务移交给私人，这是一种崭新的公共政策及财政管理，最先和最热衷于推行的要算是英国的撒切尔政府；我国政府在马哈迪医生的领导下，亦于1984年策划，并于1985年开始推行私营化的政策。
今天，私营化之风可说已席卷全球。在美国，里根总统已设立一个两党委员会，以研究那些政府部门适合于移交给私人经营。美国推行的放宽管制政策，已刺激了新的企业如雨后春笋般纷纷出现。早在1979年开始，美国的邮政服务已容许私人公司替人民传递紧急的信件，自那时起，私人速递业便迅速増加。目前，美国政府的邮政服务在快邮市场上只占12%,全国各地都有私人的快邮服务。
调查委员会的结论认为，美国的其他服务如建屋、教育及贷款计划，皆可通过全盘或局部的私营化而加以改善。另总统所委任的私人领域成本控制调查显示，私营化计划将可于3年内为联邦政府节省高达284亿美元。如此一来，美国立法者原本不重视的私营化政策，现已逐渐成为他们的热门话题。
在其他国家，有关的政府亦开始认识到自由市场及私人企业的重要性，以及对国家经济成长的作用。英国更是不遗余力，首相撒切尔夫人已推行了数百种的私营化计划，而且成效卓著。由于国家拥有企业的发售，现在英国已有超过20%的成年人持有股票，而在1979年时只有6%。
英国私营化的一个成功的例子，是1982年政府出售最大的卡车公司，由公司职员承购逾80%的股份。这是一家连年亏损的公司，出售之后，劳工生产力提高，业绩改善，公司的股票价值增加了20倍。政府也出售超过100万个单位的房屋给人民，免除掉昂贵的维持补贴，而过去依靠政府的居民，自己也成为屋主。其他的私营化计划尚包括航空公司、煤气供应、电话系统、北海油田、英国石油公司以及国民保健计划的部份服务。
现在，由日本至土耳其，由墨西哥至纽西兰，政府都开始推行私营化。法国曾宣布迨至1991年时，将有65家公司转给私人经营；在西非洲的杜哥，所有的政府企业都在待价而沽。
私营化计划有弊端
当然，私营化政策并非处处行得通，在推行上亦难免产生错误，各国政府在执行上亦缺乏实际经验，且无过去的例子可供借鉴，纸漏自是难免。英国的职工会领袖在反对一些政府服务改为私营化时，指这些服务的水准于私营化后下跌，而且对贫穷者显得不公平。
我国的公务文员职工总会也极力反对政府之拟议把一些重要服务改为私营化。这些服务是有利可图的自来水、国家电气局以及邮政服务。但他们不反对一些蒙受亏损的公共服务实行私营化，该工会已成立工作团，以研究私营化的影响，然后向政府及公众人士提呈他们的意见。
我国职工会及消费人团体反对一些重要服务付诸私营化，最重要的理由是私营化不一定会提高服务的效率，反而会提高收费，増加人民的负担。他们并举大马电讯公司私营化后增加某些收费为证明。
私人企业方面，多数支持政府的政策。华裔方面，则因我国的私营化政策涉及新经济政策的层面，惟恐在执行时不够公平，故有保留的态度。
我国仍遇诸多难题
我国的私营化政策已推行了数年，最少有15个项目已付诸实施，除了已批准的多项外，尚有65项计划正在考虑中，在考虑中的项目包括邮政服务、机场、槟城及马六甲港口、红土坎码头、槟市政府巴士服务，以及迪沙鲁旅游胜地等。
虽然我国已累积了数年的推行经验，但仍面对不少的难题和反对的意见，致目前仍是议论纷纷，无衷一是。政府为制定一个完整的策略，以照顾各方面的需要，已于今年6月和一家英国证券银行签署一项合约，负责作为期6个月的调查。为我国政府拟订一个私营化的蓝图，作为政府今后推行的指引。
这项耗费240万元的研究，能否为我国提供一个圆满的答案，我们尚得拭目以待。但无论如何，私营化已是存在的事实，同时因其推行的扩展，而增加其对人民的影响，我们实在不能不加以留意。
在理论上，各国政府要推行私营化政策皆为了节省公共的开销，并藉出售公产以筹措资金；改为私营化后将可提高生产力、减低成本。
专门研究英国私营化的列斯士特大学经济学者卡特玲派丝博士在谈到英国的经验时，指出在进步如英国的私营化服务后，仍有品质下降的事件发生。她目前在探求的两项答案是有关私营工业的争取利润目标，能否提高管理效率；以及私营化后的操作能否真正反映成本，而非垄断权。
美国经济学者史第夫韩奇指出，有关私营化的问题虽引起争论，但研究的理论和实践的经验仍属有限。他指出：产业拥有权的安排是了解公私雇员的态度，以及公私企业表现悬殊之关键。私有企业是由个人所拥有，他并有权将其产业加以利用及转让，因此，拥有私人产业者得享有其私产的剩余价值。
当私人企业生产低过成本的货物或服务给消费人时，便可取得利润，因此，业主的财富便增加。相反的，如果蒙受亏蚀，业主之财富减少。换句话说，私人公司的业主不但因其私产之利用而获得利益，同时也蒙受其损失。利用私产和其业主财富之连带关系所产生的产业拥有权之奖励，已经起了重大的影响，促使私人业主必须监督私人企业的员工态度，以确保他们供应消费人所需的货色，同时是属于有效的成本；员工方面，他们也不能逃避责任或开小差。所以，私人企业产生奖励的作用，促成私人公司的有效率工作表现。
史第夫韩奇也指出：私人企业是根据消费人的期望而制定计划，私人业主负担其成本，并博取推行他们的计划所产生的利益。公共企业纵然也有计划，但其计划与私人的不同，因为它们是由官僚所负责，这些官僚不必承担任何错失的成本，也在法律上不享有其策划的利益。由此观点来看，公私企业的主管或员工的行为互异，结果是私人公司更为有效率。
私人企业效率问题
虽然在经济理论上，以及普通常识告诉我们，私人企业应该更有效率，而生产力也高过公共企业，但一个尚待答覆的问题乃是：实际的证据是否如此？
根据调查，欧洲的一些国营工业对上述的问题提供了有趣的看法。有关的工业由制造锅盘以至汽车及卡车皆有，有者也经营旅店，它们的表现皆与私人企业迥异。这些国营公司的销售、利润及实际生产皆低于私人公司，每名雇员所缴的所得税也较低。除了国营的石油公司之外，几乎所有的国营公司皆亏本。
由上述的欧洲经验看来，产业拥有权确有激励作用，私人企业是比公共企业更有效率。
美国方面，韩奇的调查显示：联邦政府雇员的薪金水平，比私人企业的同等技工之待遇高出许多。另一方面，联邦政府的生产力却低过私人企业，因此，每个单位劳工的成本，政府是多于私人。
美国的邮政服务虽然私人可经营，但私人公司不能和政府的邮政服务竞争头等服务，其他等级的服务则竞争激烈。私人公司采取革新邮政工艺，而能以更低成本，投递更高品质的信件服务。例如私人的联合邮包服务公司，它所处理的包裹比政府的邮政多了一倍，而收费较低，传递更快，更有甚者；它的破坏率比公共服务低了80%。此外，这家私人公司的营业有利润，而政府的邮政服务却一直在亏蚀。
另一方面，欧美的情形和第三世界国家有一个最大的不同点，就是后者公共企业雇员的薪金并不会高过私人企业。以我国的情形而言，私人公司的待遇通常多是高过公共企业，所以在成本的比较上会有所出入。所以英国的卡特玲派丝博士也认为，发展中国家的私营化策划须避免抄袭外国，庶几本国的实际情形不被忽略。
欧美国家不乏成功实施私营化的实例，并因而激励了其他国家而群起效仿，包括马来西亚在内。但是各国的实际情况有许多不同点，上述的美国联邦公务员之薪金较高于私人企业便是其中一个例子。
政策须能惠益全民
在马来西亚，更因公共企业之私营化与新经济政策挂勾，藉以达致土著参与商业股权的目标，而使推行上更为复杂。私营化的利与弊问题，可以争论不休，政府领袖包括首相马哈迪医生在内都承认，不是每个私营化计划都会成功，或是一定能提高效率，尤其是因为我国的商场上尚缺乏优秀的管理人才。
很显然的，我国的私营化领域以及实施的方法，有待进一步的商榷和研究；所以，委任一个国际顾问公司负责拟订一个私营化大蓝图，是一种正确的做法。私营化计划即使在理论上很良好，但理论和实践毕竟有一段距离，它与其他的政策一样，最后胥视实践的结果而定。唯有真正惠及全民，不分种族，不分贫富，人人皆能享受到更佳及更高效率的私营化服务，才算得是成功的私营化计划。
（31-08-1988《南洋商报》）