从选区划分看大马华裔的政治困境
陈松生
(—)引言
全国华团联合宣言第一阶段9大目标的第7目标，是要实现议会民主制度下的“一人一票”制。全国民权委员会认为，国州议席的选区划分，必须遵从“一人一票”的公平民主原则，使各选区选民数目大致相同，使每一个公民的投票权不会因为种族、宗教、性别、职业、社会背景或所居住的地方有所不同。然而由於宪法对选区选民人数的最高与最低差距没有明确的规定，致使现有选区选民人数相差两三倍之多，有些乡区选民手中的一票等於城市选民的3票，这种差距严重地违反了一人一票制的公平与民主原则。从种族比率的角度来比较，华裔公民的政治代表权所受的侵蚀，最为严重；从宪法角度来看，华社的困境，在很大程度上仍因选区划分不利华裔公民所造成。如果华裔无法从修改宪法有关条文下手，使不合理和不民主的条文合理化和民主化，我们将在宪法条文划下的愈来愈狭的框框打滚和喘息，而我们的宪法权利也将受到愈来愈严重的侵蚀。政治权力被侵蚀必然导致经济文化和教育处境的恶化。
（二）选区划分的宪法根据
造成国州选区选民人数悬殊的宪法根据是宪法第46条、第113条，第116条及第13附录2项。有关条文导致各州国会选区数目分配不均及没有明确规定选区选民数目比例的极限。
1.宪法第46条规定，国会下议席必须由177名民选议员组成，计13州169名，吉隆坡联邦直辖区7名，纳闽联邦直辖区1名。
宪法所规定的各州及吉隆坡联邦直辖区国会选区数目分配并未根据各州选民的比例。
例一：根据84年选民数目比例，吉隆坡联邦直辖区，雪州和槟州应分别获得10、16及12个国会选区，而不是宪法第46条所规定的7、14、与11国会选区。
例二：丁加奴、彭亨及吉兰丹应分别获得6、8、11国会选区而非8、10、13议席。
把例一与例二对比，华族占多数的上述州属所获得的国会选区比合理水平少了6个国会选区，而以马来族占绝大多数的上述州联邦比合理水平多了6个国会选区，此消彼长之下，相差12个议席，谁得谁失，显而易见。
2.根据宪法第113条规定，选举委员会必须在8年至10年内重新划分国州选区。
3.宪法第116及117条及宪法第13附录规定国州选区分配的数目及划分原则。
宪法第13附录第2项规定，选举委员会依据第116条及117条检讨重划选区的必须尽可能顾及下列原则：
(A)为使全部选民皆有适当之利便前往投票，选区之划分必须不超越州界，且必须顾及州选区越过联邦选区界线所造成之不便；
(B)在选区内设立必要之登记与投票设施方面，必须顾及行政上之利便；
(C) 州内每一选区之选民人数大致上相等。除非由於顾及和乡区选民联系之不易以及乡区选区之其他不便，而必须对该类选区之面积，采取权衡之方式处理。
(D) 必须顾及随着修改选区所造成之不便，及顾及保持地方性之联系。
宪法第13附录第2(C)项的前半段关於州内每一选区之选民人数必须大致上相等的规定，基本上符合“一人一票”的民主原则。可是这第2(C)项条文的后半段却留下一条尾巴，实行起来可以抵消前半段的规定，即是，选举委员会可以在“顾及乡区选民联系之不易及乡区选民之其他不便而必须对该类选区之面积，采取权衡之方式处理。”。如果选举委员会在采取权衡之方式处理选民联系之不易及选区面积时，能够合理地顾及“一人一票”的原则及多元种族政治现实，相信“乡区一票等於城市二票”的极不平衡现象不致发生。
因此从法律的角度来看，第13附录第2(C)项的问题不在前半段，而在后半段的“权衡之方式处理”。这是因为“州内每一选区之选民人数必须大致上相等”的规定受到“权衡之方式处理”这条尾巴的左右或破坏，於是乎就造成选区数目比率的极限没有明确规定的后果，於是乎有些乡区选民的一票等於城市选民的三票的现象。
本来，1957年宪法第116条(4)项规定，同一州内选区选民数目不能超过或低过选区平均选民数目的15%。但是这条比较符合“一人一票”制的条文却被1962年宪法修正案所废除。
尽管如此，宪法第13附录第2(C)项原本规定，同一州内选区选民数目差距不能超逾50%。然而这项勉强符合“一人一票”制的条文也被1973年宪法修正案所废除了，而后代以前文所分析的留有一条尾巴的第13附录2(C)项。
（三）选区划分的政治后遗症
根据1984年华团选区划分研究报告，1974年国州选区重划是我国种族政治代表权分配的一个分水岭。1965年大选时，马来族选民超过50%的国会选区仅占西马国会选区总数的56%,而在1974年选区所占的百分比竟跃至70%。
同样的州选区种族政治代表权的分配也同样起了镇大的变化<,在1974州选区重创下马来族占少数的森美兰州、雪兰莪州及霹雳州的政权都稳稳操在马来族手中。
1984年新选区划分在整体上并未改善，1974年选区划分所造成的城乡选民数目悬殊的不平衡现象，相反的种族政治代表权不平衡的现象更加严重。
1984年选区重划后，西马国会选区计132个，以马来选民占50%以上的国会选区计有92席，以马来选民占相对多数的计有5席。而以华裔占选民人数50%以上的国会选区计有27席，以华裔选民占相对多数的计有7席。在西马26个选民人数超过5万的大型国会选区中，至少有18个是以非马来裔选民为主的选区，而25个选民人数在2万至3万之间的国会选区中，马来选区占23个。在国会选区重划后，西马非马来裔国会选区由原来的35席増至39席。以选民人口统计，西马的非马来裔选民共占选民总数的45%,可是国会选区的比率只占30%,换句话说，马来裔选民人口占总数的约55%,却占据70%的政治代表权。由此可见，马来选区的数量愈大，非马来裔的政治代表权就愈弱。这个事实显示，“一人一票”制的民主原则已经受到严重的侵蚀。这是造成华裔困境的宪法根源。
（四）如何突破政治困境
从当前我国人口结构及种族人口增长率和现有宪法条文规定下选区重划的结果这两个角度来看，我国华裔的政治困境是不可能继续依赖单元种族政党或仅由华社本身的力量来寻求突破。
让我们先从国会议席的分配来找“启示”。
全国的国会议席共有177个，西马占132席，东马占45席o西马的132国会议席中，马来选民居多数的议席计有97席，占西马国会议席的73%,华裔选民居多数的议席计有34席，占西马国会议席的25%,另有1席，即雪州的乌鲁冷岳国会选区的马来裔及华裔选民各占15%。加上印裔选民的话，这席应算是非马来裔选区，西马非马来裔选民的政治代表权只占20.5%而已，如果再加上沙巴州的3席华裔选区，砂劳越州的5席华裔选区，全国华裔选区共42席，占全国国会议席的23.7%,即以33.8%的人口只获得23.7%的政治代表权。
在种族政治笼罩下，单元种族政党或以某种族为基础的多元种族政党，只能在某种族选民居多数的选区争夺地盘，这是我国独立以来的选举模式。不过，这个模式可略作调整，即有些马华或民政党候选人在马来裔选民居多数的选区出线，另有国阵的非华裔剑候选人在华裔选民为主的选区出线，另有国阵的非华裔个别候选人在华裔选民为主的选区出线。但这应是特例(Exception),而不是一般准则(General Principle)。
西马34个以华裔选民占多数的国会议席是马华、民政、民行党加上社民党，及有可能包括回教党支持的华社谄询委员会的华裔候选人的角逐场。不论那党那派出线，都在34个议席的框框里打转。虽然这些党派偶而能在马来选区中选，所夺者也是极为有限，因为在传统上，马来选区是巫统和回教党的角逐场。这就是种族政治的框框。如果华裔不在另一新基础上打破这个框框，突围而出，我看我们将最终给困在框框里若不是因转得晕头转向而失去方向和失去信心，就是给困得愈来愈喘不过气而疲乏无力。
要突破困境，跳出框框，就必须拥护民主政治，抛弃种族政治和抵制宗教政治。
在当前政治形势下，华社应确实地扶植本族和友族的民主力量，组织民主阵线，促成两党制（或两个阵营），以让议会民主制朝向更健全的方向发展。当华裔及友族以民主角度，而不是基於种族或宗教立场去看待和处理国家大事时，华裔的民主权利才能在真正的民主制度下获得更坚固的保障。
（五）突破困境的具体办法
在当前的政治环境下，华社应该考虑采取如下办法：
1.推动民主运动：华社首先应推动民主和民权教育运动，扶植本族和友族的民主力量。
2.推动选民登记运动；据统计数字显示，目前计有45万华裔合格选民未作选民登记。没有投票权，就丧失政治权。夏威夷的日裔美国人以少数民族地位竟然发挥强大政治力量，乃因他们十分重视选民登记，务必使每个合格日裔公民登记为选民。我们应推展类似50年代的领取公民权的运动，号召和劝服华裔适龄公民进行选民登记以增加政治代表权。同时我们也呼吁印裔同胞推动40万名未登记的适龄公民进行登记。
3.敦促政党和民间团体有系统地积极搜集35万红色身份证华裔申请公民权未果的资料，而后向政府据理力争公民地位，包括采取法律行动。如果争取成功，这批“现成公民”将有助加强华裔政治代表权。
4.华裔合格选民必须履行公民义务在大选投票日参加投票，尤其是马来选区，以选出比较倾向民主的马来裔候选人。
5.要求恢复1957年宪法第1164条的原本条文（於1962年废除），以使各选区选民人数不高过或低过15%的平均数字。
6.修改宪法第46条文，以使各州国议席的分配应尽可能根据“一人一票”制的民主和公平的原则行事。
7.修改宪法第13附录2（C）项后半段（尾巴），以使它不乖离或抵销前半段关於选民人权比率的规定。
（05/1986《谁赶跛脚鸭》）