《地方政府概览：英格兰和威尔士制度运作研究》 Local Government in Outline
严元章藏书0158
《地方政府概览：英格兰和威尔士制度运作研究》
Local Government in Outline
弗兰克·杰瑟普（Frank Jessup）撰写的关于英格兰和威尔士地方政府体系的一项研究，该研究名为《地方政府概述》。该手册探讨了地方政府的范围、运作方式、公民的角色以及未来的发展方向。此外，它还包含一个名为《地方政府的新发展》的附录，其中详细说明了自手册编写以来，包括1947年《城乡规划法》和1948年《人民代表法》在内的重要法律变化。这些变化，以及地方政府边界委员会的第二份报告中的结构性改革建议，表明了地方政府在职能和权力上正在经历的重大转变。
地方政府概览
第一章：地方政府与公民 (I. LOCAL GOVERNMENT AND THE CITIZEN)
本章探讨了地方政府职能的广阔范围及其对公民生活的渗透，以及公民在地方治理中应扮演的角色。
地方政府的范畴 (The Scope of Local Government)
地方政府的职能涵盖了人类生活的全过程，从产前诊所到公墓。它是仅次于王室的第二大雇主，其支出超过许多欧洲国家。其活动内容极为多样，从美术馆到捕鼠，从耗资数百万的项目到仅需几英镑的小型工程。地方政府活动的本质在于有些事情最好通过或只能通过集体行动完成，例如道路维修、教育、污水处理和警务。
权力来源与限制： 地方当局的权力并非无限，它们只能行使议会法案授权的权力。这些授权法案分为三类：适用于某一特定类别所有当局的一般法案（如1944年教育法）、需当局正式决议采用的采纳法案（如1833年照明和看守法），以及由地方当局推动的地方或私人议会法案。议会经常将权力与义务结合起来，使用“必须”（shall）而非“可以”（may）的措辞，使地方政府成为执行国家社会服务政策的工具。地方政府的地位超越了单纯的“代理人”，因为它必须从自己的资源中筹集部分成本，但又不具备“伙伴”的平等地位。
新发展（城乡规划）： 11947年《城乡规划法》于1948年7月1日生效，导致手册中关于补偿与增值的论述已过时。该法取消了土地所有者不受限制地“开发”（即建造或改变用途）其土地的权利。未来，所有者在开发土地前必须支付一笔“开发费”。此外，该法规定郡议会和郡自治市议会是唯一的地方规划当局，这意味着区议会（district councils）失去了规划权。
公民的参与 (The Citizen's Part)
地方政府的运作需要社区的行动，而社区是所有公民的集合体。公民的控制主要通过选举和公共舆论来行使。健全且有效的公共舆论要求公民能够获取信息、有兴趣形成观点，并能够表达观点使之被关注。
获取信息的途径： 会议通常向公众开放，但鲜有人参加。媒体代表拥有法定权利参加会议。获取信息可以通过阅读本地报纸（尽管报道往往不够严肃深入）、联系市政厅办公室或议员，以及支付费用查阅当局的会议记录（许多当局免费在公共图书馆提供）。新的《地方政府法》允许地方当局设立信息中心、组织讲座和电影放映。
普遍的冷漠： 当前地方政府面临的问题是普遍的冷漠。地方选举的投票数据令人沮丧，投票率少于一半，且实际上的兴趣程度被投票率夸大了。
表达意见的渠道： 公民可以通过选票、会见或致信地方当局成员或官员、组织公开会议、通过当地政党组织、致信媒体，或向上级议员或相关政府部门投诉等多种渠道表达意见。作者指出，许多公民愿意支付每年20至40英镑的差饷，但却对控制这笔支出的议员能力毫不关心，这是缺乏兴趣而非缺乏机会所致。
第二章：地方政府如何运作 (II. HOW LOCAL GOVERNMENT WORKS)
本章详细分析了地方当局的结构、管理人员的构成、中央政府的监督方式以及地方政府的财政来源。
地方当局的类型 (Types of Local Authority)
- 特设机构（ad hoc authority）： 专为执行单一职能而设立，如大都会水务局。它们的管辖区域通常超出单一地方当局的范围。这些机构的成员通常不是直接选举产生，而是由特定机构提名或由该区域的地方当局任命。
- 多功能地方当局： 英格兰和威尔士（除伦敦外）有六种类型：教区议会、乡村区议会、城市区议会、市议会、郡自治市议会和行政郡议会。
- 村庄结构： 由教区议会、乡村区议会和郡议会三方分担职能。职能并非按等级划分，而是各有专责，例如郡议会负责主要服务（教育、警察、卫生、公路），教区议会负责地方事务（照明、游乐场）。
- 郡自治市（County Borough）： 是最大的城镇，郡议会不发挥作用。它是唯一的全功能地方当局（除特设机构外）。要获得此地位，城镇通常需达到100,000人的最低人口要求，但也有历史重要性的城镇人口较少也获得了此地位（如坎特伯雷，人口22,000）。
系统的整体运作 (The System as a Whole)
协调性： 地方政府结构中缺乏正式和全面的协调系统来防止不同类型当局之间职能重叠或冲突。但在实践中通过兼任议员、官员间非正式协商、以及郡议会对区议会有限的监督权来实现协调。
中央政府的监督： 中央政府（如卫生部、教育部、内政部）通过监督确保地方政府能够妥善执行其法定义务，尤其是在涉及国家政策的领域。
- 控制方式： 主要通过财政控制。地方当局如果未能达到中央政府规定的条件（发布在规章、通函或备忘录中），可能会失去其拨款。
- 检查与建议： 监督通过检查来实现。检查员通常是各自领域的专家，他们的建议和影响力比单纯的检查职能更重要。
- “方案制定”程序： 地方当局需提交发展计划供部长批准，将国家政策与地方适应性结合起来（如1944年教育法）。
- 支出检查： 地方当局进行长期资本工程借款前，必须得到卫生部的批准。地区审计员（District Auditors）严格审查地方当局的账目，以防止舞弊、低效和越权行为（ultra vires）。如果支出被认定为越权，审计员可向负责的成员或官员追缴费用。
中央与地方的平衡： 核心问题是中央控制与地方自治之间的平衡。中央控制必须确保国家利益不被牺牲，而控制又不能过于严苛以至于扼杀地方主动性和兴趣。
管理地方政府的人员 (The People Who Run Local Government)
地方政府由选举产生的代表（议员）行使直接控制，由官员负责日常工作。
议员的选举： 市议会由议员（三年任期，每年三分之一退休）和参事（Aldermen，由议员选举产生，六年任期，占议员人数三分之一）组成。参事的设立旨在引入资深议员或有专长但不想参加选举的外部人士。选举程序相对简单且不昂贵，候选人不需要缴纳押金。
- 新发展（选举日期）： 根据1948年《人民代表法》，自治市选举（borough elections）与其他地方政府选举一样，将在春季举行，而非此前规定的11月1日。
- 市长（Mayor）： 由市议会选举产生，任期一年。市长在行政区内拥有尊严和影响力，并在某些情况下担任首席治安官。
- 新发展（议员报酬）： 根据Master of Balliol委员会的建议，新的《地方政府法》允许地方当局成员就损失的收入申请津贴（全天最多£1，半天最多10/-）。这是一种折衷方案，旨在减轻经济负担，同时防止吸引“职业政客”。
- 政治作用： 在一些地方，政党政治严格运作；在另一些地方则不然。地方政府主要关注行政管理，而不是立法，因此其运作是否必须遵循议会中的严格党派路线是值得讨论的。地方政府是训练未来国会议员的优秀场所。
官员： 官员分为一般行政人员和技术人员（如城市工程师、卫生检查员）。地方政府官员多是“在职培训”，很少是大学毕业生。通过《地方政府服务国家宪章》，正在努力实现薪资和条件标准的统一。该宪章还规定了官员的行为准则，强调官员必须将忠诚放在首位，保持诚信，避免利益冲突。
如何完成工作？ (How is the Job Done?)
由于地方政府活动的广泛性和专业性，委员会制度被建立起来处理各项服务和职能。委员会通常由议会成员的四分之一到一半组成。
- 委员会的权力： 有些委员会是法定的，必须设立（如财务、教育、公共卫生委员会）。议会可以将权力委托给委员会代为行事，以节省时间并确保由最熟悉该主题的成员做出决策。
- 增选成员： 委员会可以增选理事会外部的成员（co-opted members），这些成员因其特殊贡献而被选中，这在教育委员会等情况下是强制性的。
- 优势与风险： 委员会制度被认为是讨论式治理的典范，它允许议员和官员结合他们的专业知识和常识做出决策。但其固有的风险包括可能导致僵化的部门划分和缺乏整体协调。
资金来源 (Where does the Money come from?)
地方政府的主要资金来源是：（1）差饷、（2）政府拨款、（3）商业企业和（4）贷款。
- 差饷（Rates）： 一种地方财产税，基于房产的租金价值征收。自1929-30年大萧条以来，农地和建筑物完全免征差饷，工业房产也减免了四分之三。
- 差饷制度的缺陷： 不按支付能力或受益情况调整；在贫困地区比例过高；评估缺乏统一性。
- 新发展（估价）： 新的《地方政府法》将差饷的估价职能从地方评估委员会转移到内陆税务局的估价部门，以提高评估的统一性。
- 新发展（拨款和收入）： 由于燃气和电力行业已被国有化，它们作为地方政府收入来源的提法必须被忽略。1929年《地方政府法》下的整体拨款系统已被终止，取而代之的是**“均等化拨款”系统**，旨在减少差饷税率的巨大差异。这一变化对应于地方政府将医院职能和济贫法残余转交给中央政府的变动（减轻了约6300万英镑的年度支出）。
- 贷款： 当局通常通过贷款为资本工程筹集资金，但这需要得到卫生部的批准。
第三章：地方政府的未来 (III. THE FUTURE OF LOCAL GOVERNMENT)
本章探讨了当前制约地方政府独立性的三大趋势、地方政府的结构性缺陷以及未来改革的可能性。
独立地方政府领域不断缩小 (The Narrowing Field of Independent Local Government)
- 政府接管职能： 中央或地方政府正在承担以前由志愿努力或私人企业负责的职能（如医院、教育服务）。
- 偏好更大的地方单位： 趋势是倾向于使用大型单位进行地方治理。例如，公路养护、警察、消防服务和规划权都已或正在从小型当局转移到郡议会或联合委员会。
- 中央政府作用增强： 中央政府正在承担以前属于地方当局的职能（如干线公路养护、失业贫民救济）。此外，中央政府通过条件性拨款、授予部长向地方当局下达指令的法定权力（例如1944年《教育法》中有74项相关规定），以及对劳动力和材料的操作进行控制，来实施更严格的监督。
地方政府的重组 (Reorganization of Local Government)
结构性缺陷包括：职能相似的当局在规模和财政资源上差异过大、许多地方单位不适应现代需求、职能重叠、缺乏协调，以及大伦敦地区的治理问题。
边界委员会及其报告： 1945年设立的地方政府边界委员会（Local Government Boundary Commission）旨在使所有地方政府当局成为“有效和方便的单位”。然而，该委员会在其第二份报告（1948年3月发布）中指出，如果不重新分配地方当局的职能，就无法实现有效和方便的治理单位。
- 重要改革建议（来自边界委员会）： 委员会建议对结构进行根本性改变，设立三种类型的当局：郡、新型郡自治市和郡区。人口通常在20万到50万之间的城市地区应组成单层郡（all-purpose authority），例如伯明翰。新型的郡自治市（6万到20万人口）将是多功能（most-purpose）而非全功能当局，警察、消防和宏观规划等职能应保留给郡。
衰落与终结？ (Decline and Fall?)
该书指出，即使结构缺陷得到解决，如果缺乏警觉和知情的公众舆论，地方政府仍可能走向终结。地方政府的替代方案可能是专家治理（即官员统治或“官僚主义”），这可能高效且经济。然而，作者认为，民主的根本理由在于它赋予公民自我救赎的机会。在一个庞大复杂的国家，除非国家由享有半自治职能的单位组成，否则民主原则难以适用。因此，作者提出了一个有力的疑问：英国民主的存续是否事实上取决于可行地方政府的出现？。
附录 (IV. BOOKS FOR FURTHER READING & V. SUGGESTIONS FOR DISCUSSION)
附录提供了进一步阅读的书目清单，涵盖地方政府的通论、发展史、法律、财政和实践等领域。同时，还为讨论小组提供了指导和六个讨论主题建议，旨在鼓励公民进行实践活动和积极参与，例如建议人们参加地方议会会议或检查会议记录。
